全国土地利用总体规划修编工作委员会

城乡建设用地空间管制制度的主要内容

1998年起，我国开始实行土地用途管制制度，即国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。要求严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

通过上轮规划的实施，土地用途管制制度取得了良好效果，农用地特别是耕地快速下降趋势得到缓解，建设用地集约利用水平不断提高，对保障国家粮食安全和促进国民经济平稳较快发展起到了积极的作用。与此同时，通过规划实施，也暴露出一些不足，主要是，土地用途管制主要局限在土地用途分类及其数量规模基础上，没有直接涉及土地的空间属性及其影响，因而在规范土地利用空间秩序、引导土地利用布局方面发挥的作用受到较大局限。

基于这种考虑，《纲要》明确提出实行城乡建设用地空间管制制度，其主要内容有以下三个方面：

一是实行城乡建设用地扩展边界控制。即按照分解下达的城乡建设用地指标，在各级土地利用总体规划中逐级落实用地规模和布局，并对其中的城镇、工矿、农村居民点等非线性用地，划定规划期内用地的扩展边界，明确管制规则，引导土地的合理利用。通过综合运用经济、行政、法律和科技手段，加强对用地布局的监管，把新增建设用地严格控制在扩展边界范围内，防止城乡建设用地盲目和无序扩张，有效减缓建设对耕地特别是基本农田和其他重要生态环境用地的侵占。

二是落实城乡建设用地空间管制规则。立足城乡建设用地扩展边界，细化对区域土地利用的空间划分，针对不同区域实施差别化的土地利用管理措施。城乡建设用地扩展边界内，要在现行基础上简化农用地转用审批环节，强化跟踪监管，同时要加强建设项目在节约集约用地方面的审查和管理，推进土地利用方式转变。城乡建设用地扩展边界外，原则上只能安排能源、交通、水利、军事等必须单独选址的建设项目，严格限制城、镇、村和工矿用地的无序蔓延。

三是完善建设项目用地前期论证。加强建设项目用地前期论证，强化土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地供应政策等对建设用地的控制和引导。建设项目选址应按照节约集约用地原则进行多方案比较，优先采用占地少特别是占用耕地少的选址方案。

总体上看，城乡建设用地空间管制的主要精神是，扩展边内土地用作非农建设用途要简化审批程序，而扩展边界外的土地用作非农建设要从严进行审批和监管，通过行政经济手段，引导城乡建设向扩展边界内集中。

建立这项制度的主要目的和重要意义

城乡建设用地空间管制是土地用途管制制度的重要组成部分，如果说上一轮规划落实土地用途管制主要针对的是土地利用规模与结构问题，那么本轮规划落实土地用途管制中突出空间管制主要解决的就是土地利用的布局问题。总的来看，建立城乡建设用地空间管制制度有以下几个方面的重要意义：

第一，城乡建设用地空间管制制度是对现行“圈内、圈外”规划管理模式的总结和升华。虽然从形式上看，城乡建设用地空间管制借鉴了现行“圈内、圈外”的规划管理模式，但二者有重大区别。现行模式下“圈内、圈外”仅仅是在用地审批方式上存在差别，“圈内”用地按批次审批，“圈外”用地按项目单独审批，在审查内容和深度上没有实质区别，“圈”在用地布局方面的政策导向和控制作用不明显；而城乡建设用地空间扩展边界的划定，规划政策意图非常明确，扩展边界外将作为农业或生态空间，除交通、水利等基础设施用地外，严格限制其他新增建设用地。边界内外审批管理上的差别，也主要是为了引导各项城乡建设向扩展边界内集中，提高规划管理的效率。

第二，城乡建设用地空间管制制度是对以往管理上“重城轻乡”现象的有效纠正。上轮规划中，土地利用管理普遍存在着“重城轻乡”的现象，大量的农村居民点用地处于失管的状态，在城镇用地得到控制的同时，农村建设用地总量不减反增，农村建设用地效率的提高停滞不前。集镇在城市旁“贴边”发展、工矿零星发展、农村散乱发展等现象普遍，使得城乡土地利用效率和环境受到严重影响。建立城乡建设用地空间管制后，将城镇用地、农村居民点和独立工矿用地等所有非线性用地都纳入管制范围，将大大提升对农村建设用地的管理力度，从而有利于统筹城乡土地利用，促进城乡用地结构优化，为建设生产方便、生活便利、生态良好的新农村做出贡献。

第三，城乡建设用地空间管制制度是实行更严格的耕地保护制度和重要生态环境保护政策的强有力的武器。上轮规划中，对于农用地特别是耕地的保护主要是通过划定基本农田保护区，强调基本农田保护区内的土地必须严格控制建设占用，保护区外的其他耕地则作为一般农地区，没有特别的管制要求，这给一些地方随意占用耕地留下了方便之门。特别是沿保护区外缘的城乡建设，经常造成基本农田基础设施的损毁，严重影响了基本农田的农业生产能力。这次通过划定城乡建设用地扩展边界，从源头上控制了建设用地布局的范围。与以前的“基本农田保护区外可以建设”的情况相比，有了空间管制后只有“扩展边界内的土地”可以建设，实际上是对农用地特别是耕地的保护力度更强了，更严格了，同时也有利于耕地之外的生态环境用地的保护。

第四，城乡建设用地空间管制制度是促进形成集约、高效、协调、有序的土地利用格局的根本保障。长期以来，土地利用总体规划比较重视规模和指标控制，并通过指标分解和年度计划逐级得到落实，而对于土地利用布局的落实没有明确的制度保障。建立建设用地空间管制制度后，建设用地的总体格局将在规划中明确确立起来，一些用于隔离、美化和维护生态环境安全的用地也将在空间上得到具体落实，从而为交通、水利等基础设施用地的布局提供明确指导，有利于各类用地的集约、高效、协调、有序配置，有利于城乡与区域土地利用的分工协作，有利于促进形成良好的土地利用格局。（执笔人  刘 康）