为纪念第22个全国“土地日”，推进国土资源管理法治化，6月29日上午，中国土地矿产法律事务中心、国土资源部法律评价工程重点实验室在国家图书馆举行《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）发布会，邀请民商经济法、房地产法、国土资源管理等领域的知名专家，就国土资源产权制度改革等问题进行座谈，并与广大读者进行交流互动。发布会上，报告编写组还向国家图书馆赠送了图书。

《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）由国土资源部法律评价工程重点实验室负责组织编写，是中国土地矿产法律事务中心政策法律研究品牌之一，也是贯彻落实国土资源部党组“成品服务、一线支撑、长短结合、辅助决策”重要指示的积极探索，集中展示了编写人员长期工作实践、深入基层调研和理论研究成果，自2010年向社会公开发布以来，得到了社会各界的广泛关注和好评。《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）是该系列的第3本，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史同志为该报告作序。

报告共分五个部分，由国土资源产权制度评价报告、“土地违法问责制与耕地保护共同责任机制评价”等11个专题研究报告、热点争鸣、法律评价工程重点实验室建设和附录等组成，约24万字。通过对国土资源管理形势的总体研判，提出了国土资源产权制度改革的主攻方向；通过对国土资源产权制度的系统和全面研究，提出了具体制度设计建议；通过对国土资源法治建设中的一系列理论和实践问题的深入分析，在专题研究报告中提出了针对性建议，反映了国土资源行政主管部门的最新理念和前沿成果。

该报告立足我国国土资源产权研究，集成和发展了国土资源部法律中心“2011国土资源产权年”成果，对国土资源产权制度进行了全面系统的梳理和客观真实的评价，结合实际对国土资源管理工作中的热点和难点问题进行了深入探讨，汇集了国内众多专家学者的研究精华，对全面推进国土资源产权制度改革创新，持续完善国土资源产权制度体系，发挥了先导与支撑作用。

为纪念第22个全国“土地日”，推进国土资源管理法治化，6月29日上午，中国土地矿产法律事务中心、国土资源部法律评价工程重点实验室在国家图书馆举行《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）发布会。图为发布会现场。（赵心浩/摄  郭楠/编）

为纪念第22个全国“土地日”，推进国土资源管理法治化，6月29日上午，中国土地矿产法律事务中心、国土资源部法律评价工程重点实验室在国家图书馆举行《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）发布会。图为国土资源部法律中心主任孙英辉正在发布《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）。（赵心浩/摄 郭楠/编）

为纪念第22个全国“土地日”，推进国土资源管理法治化，6月29日上午，中国土地矿产法律事务中心、国土资源部法律评价工程重点实验室在国家图书馆举行《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）发布会。图为报告编写组在发布会现场向国家图书馆赠送图书。（赵心浩/摄 郭楠/编）

《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）发布稿

国土资源部法律中心主任 孙英辉

尊敬的各位领导、各位来宾、媒体朋友们：

欢迎大家莅临《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）发布会。我谨代表国土资源部法律中心、国土资源部法律评价工程重点实验室，对各位的到来表示衷心的感谢。

《国土资源法律评价报告（2012）》（蓝皮书）是国土资源部法律中心政策法律研究品牌之一，是贯彻落实国土资源部党组“成品服务、一线支撑、长短结合、辅助决策”重要指示的积极探索，集中展示了编写组成员们长期工作实践、深入基层调研和理论研究成果，自2010年向社会公开发布以来，得到了社会各界的广泛关注和好评。

2012年年度报告是该蓝皮书系列的第3本。立足我国国土资源产权研究，本报告集成和发展了法律中心“2011国土资源产权年”的丰硕成果，对国土资源产权制度进行了全面系统的梳理和客观真实的评价，结合实际对国土资源管理工作中的热点和难点问题进行了深入探讨，并汇集了国内众多专家学者的研究精华。特别是，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史同志亲自作序，为本报告增添了光鲜的色彩。下面，我向大家简要介绍本报告的基本情况：

一、编写背景

国土资源管理工作是一项具有根本性、全局性和战略性的工作，而产权制度改革是深化国土资源管理改革的核心问题，是国土资源管理“保发展、保红线”的关键所在。目前，我国正处于全面建设小康社会、深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，而深化国土资源管理改革，特别是统筹城乡，保护资源、保障发展，改革征地制度，建立城乡统一土地市场，推进集体建设用地流转等重点领域和关键环节，都止步或受制于产权制度。毋庸讳言，国土资源产权制度研究虽然取得了一些成果，但是仍然没有摆脱零散无序，难以满足实际需要的被动局面。因此，加强国土资源产权领域的研究，不仅是政策储备和学科建设的迫切需要，更是改革与实践亟待解决的问题。只有打通产权制度这一瓶颈，不失时机地深入国土资源管理改革的深水区，才能有效破解国土资源管理改革难题，逐步形成国土资源保护和合理利用的治本之策和长效机制。

国土资源部法律中心审时度势，果断将2011年确定为“国土资源产权年”，从梳理国土资源产权制度入手，整合各方面力量进行攻关，致力深化理论创新，扎实推进实践探索，形成了一系列研究成果，对全面推进国土资源产权制度改革创新，持续完善国土资源产权制度体系，发挥了先导与支撑作用。

二、编写过程

在开展“2011国土资源产权年”工作的基础上，在国土资源部领导的精心指导下，部法律评价工程重点实验室按照“回顾历史、梳理现状、系统分析、明确方向”的研究思路，组织法律中心、中国地质大学（武汉）的精干研究力量和国内知名专家学者，采取“共商提纲—分工撰写—交叉校改—专家审阅—集中讨论—统一定稿”的方式，共形成写作提纲三稿，正文八稿，前后历时近八个月，在初步完成统稿工作后，向中心学术委员会、专家咨询委员会的20多位专家征求意见，最终定稿成书。

三、主要内容

《评价报告（2012）》全书共分为五个部分，分别是国土资源产权制度评价报告、专题研究报告、热点争鸣、法律评价工程重点实验室建设和附录，约24万字。

主报告“国土资源产权制度评价”部分，主要是对现有的国土资源产权制度及其产权登记制度、产权管理制度和产权保护制度进行分析评价，提出改革和完善的建议；“专题研究报告”部分是对国土资源管理，特别是国土资源法治建设中的一系列理论和实践问题进行较为深入的分析；“热点争鸣”部分收录了专家学者对热点问题的真知灼见，其中也不乏各种不同观点的碰撞；“国土资源部法律评价工程重点实验室建设”部分重点介绍了实验室建设、2011年部分研究成果以及国土资源法律评价工程学的学科建设问题，附录则整理了2011年“国土资源法治建设大事记”、“国土资源相关法律法规目录”和“国土资源产权研究文献目录”，希望对广大读者提供参考。

四、主要观点

（一）通过对国土资源管理形势的总体研判，《报告》提出了国土资源产权制度改革的主攻方向。一是加快推进农村集体土地确权登记发证，以产权制度为基本点，依法有据保护农民合法土地权益；二是加快推进建设用地再开发研究探索，以产权制度创新为切入点，促进土地节约集约的内生机制构建；三是加快推进土地产权制度实证研究，以基层实践经验为立足点，探索建立城乡统一的土地市场；四是加快推进建设用地再开发市场建设，以制度供给为着力点，构建节约集约的内生机制；五是加快推进土地矿产产权基础研究，以改革创新为支撑点，持续完善中国特色国土资源产权制度。

（二）通过对国土资源产权制度的系统和全面研究，《报告》提出了具体制度设计建议。一是土地权利体系方面。在具体制度设计上，摒弃集体土地“国有化”和“私有化”两个极端路径，依照“按份共有”的原则重构集体所有权制度，打破“城市土地=国有土地”固有思路，赋予农民对于农业用地和建设用地的流转权能。

二是完善基本权能方面。关于集体土地所有权，研究提出以农民集体股份制改造为前提，将集体土地的所有权主体直接界定为“股份合作社”形式的集体经济组织。通过农民集体的股份合作社改造，理清集体土地所有权主体与国家、集体成员之间的利益关系，实现集体成员权；关于土地空间权利，打破以往对土地空间权利性质的片面认识，研究提出将其界定为一种与土地密切相关且具有相对独立性的权利，较为深入地研究了土地空间权利登记、土地空间建设与地表建设的权利设置以及新设土地空间使用权与建设用地使用权的协调等问题；关于宅基地使用权，研究分析宅基地流转制度的难点是宅基地使用权的福利性质与财产性质的矛盾，宅基地使用权能否继承及转让等问题只能通过明确农村土地的财产性质予以解决；关于小区建筑物地权，研究突破了现有法律框架下通过以单栋建筑物产权划分为核心的“建筑物区分所有权制度”以解决住宅小区地权的思路，研究提出“法定的住宅小区土地专有使用权”、“约定的住宅小区土地专有使用权”等概念，并明确了其权利、义务内容，对住宅小区地下车库、利用人防工程建立的地下车库的登记，以及权利救济等方面给出了专门制度设计。

三是土地登记基础制度方面。土地登记官制度研究，就土地登记官的职责范围、审核模式、职业保障、责任追究等方面提出了建设我国土地登记官的内部提升、联合实施、激进重塑三种方案，建议土地登记官在选拔上应当侧重对法律知识、土地登记业务知识方面的考核；提出建立土地登记官“一人经办、一人处理，一人签字，一人负责”的操作制度，形成身份保障和经济保障兼顾的职业保障模式。

（三）通过对国土资源法治建设中的一系列理论和实践问题的深入分析，在11个专题研究报告中提出了针对性建议。

土地违法问责制与耕地保护共同责任机制评价：问责之下土地违法违规形势依然严峻，地方政府依然有很强的违法用地的冲动，农民集体缺乏保护耕地的内在动力。改变地方政府对“土地财政”依赖的现状，能将问责制的效果最大化。

我国土地登记的行政属性：我国的土地登记是一种行政确认行为。对土地登记的性质，应从登记的目的和功能来界定。土地登记行为的功能定位和价值取向应该是土地权利的保护。土地登记对土地权利保护机制的运行呈“私权——行政权——司法权”模式展开。

土地市场的法律规制建设研究：集体土地流转的限制以及土地市场价格形成机制不健全是当前土地市场面临的主要问题。通过系统总结挖掘广东、深圳、佛山“三旧”改造的具体做法和取得成效，报告在土地产权制度改革的新举措上，提出三点建议：一是允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式调整使用原有存量建设用地；二是允许集体建设用地直接转为国有建设用地；三是开展城乡建设用地增减挂钩。

闲置土地处置办法后评估研究：提出了配套和相关政策制度建议：引入“履约保证金”制度，完善土地收购储备制度，完善土地税收体系，规范土地抵押贷款，实施增值地价增收制度，完善土地批后监管制度，建立土地监管共同责任制。

矿业权转让制度后评估研究：经过评价研究，认为现行矿业权转让管理体制基本可行，整体评价维持在中等水平。矿业权转让制度基本管理目标明确，符合社会主义市场经济和矿产资源有效利用及保护的要求，同时也充分考虑了保护矿业权人利益的要求。但在便民高效、依法行政等方面制度设计不足，存在一定的完善空间。

砂石等非金属矿产资源管理制度研究：我国河道采砂管理中存在的主要问题是多头监管，权责不明，国土资源、水利、交通及公安等部门之间缺乏协调管理。着手解决多头监管问题是完善我国河道采砂管理的重中之重。

矿产资源开发的生态补偿机制研究：税费制度、生态补偿费、矿山环境恢复治理保证金是我国矿产资源开发生态补偿机制的主要体现。完善该生态补偿机制应该从这三个方面着手，同时也要重视发挥市场的作用。

地热资源的法律属性研究：我国没有地热资源的专门性立法，相关法律法规缺乏系统性和操作性，使地热行政主管部门之间职权划分不明晰，同时也导致地热能源企业重复交纳相关税费。建议出台配套的法规、规章，理顺地热资源的管理体系。

探索建立土地纠纷调解仲裁机制：在我国建立土地纠纷调解仲裁机制时机已基本成熟，应利用《土地管理法》修订的有利时机，将土地纠纷调解仲裁机制正式以法律的形式确定下来。明确调解仲裁的受理范围、机构设置、程序、执行、监督等各方面问题。

五、展望

当前，国土资源管理工作处于改革发展的关键时期，深层次矛盾和问题日益显现，新情况、新问题不断出现。推动国土资源产权制度改革，既是一项十分紧迫的现实工作，又是一项非常复杂的系统工程和长期任务；既要立足当前、艰苦攻关，又要锲而不舍、持之以恒。因此，国土资源部法律中心在总结“2011国土资源产权年”活动的基础上，正全力开展“2012年国土资源法治年”活动，以创新学习、法律评价、决策支撑和公众监督“四项工程”为主要抓手，充分发挥国土资源政策法律研究机构和监管决策思想库的作用，全面提升国土资源法治建设支撑能力，为推进国土资源法治建设而不懈努力。

我们相信，通过大家的共同努力，国土资源蓝皮书系列，必定成为理论研究、指导实践的有效渠道，成为解决问题、创新机制的重要支撑，成为启迪思考、凝聚智慧的全新平台。

我们希望，在大家的共同努力下，以法律评价工程重点实验室建设为契机，以国土资源蓝皮书系列为载体，打造品牌，服务大局，超前研究，不断推进国土资源法制建设迈向新台阶！

最后，再次感谢各位领导的大力支持，感谢各位嘉宾、编写组成员、各位专家学者以及中国法制出版社的同志们为本书编写作出的辛勤努力和卓越贡献。同时，国土资源法律评价报告作为年度系列丛书，也希望得到广大读者的持续关注。