“纵观国家出台的耕地保护政策措施，较多地注重了严管的一面，而没有充分照顾耕地资源地区的利益，没有顾及这些地区保护耕地对全国作出的巨大贡献和牺牲，没有充分考虑保护耕地资源对这些地区经济发展的制约和限制。”

“矿产资源丰富的地区，经济建设和当地财政收入可以跨越式发展，而耕地资源丰富的地区，只能在中央的政策下，默默为国家粮食安全作出巨大贡献和牺牲……”

全国政协委员王习三，在向政协大会提交的一份名为《加强耕地保护补偿 建立耕地多元保护机制》的发言材料中，阐发了他对目前国家耕地保护政策、措施存在问题的看法。他认为加强耕地保护经济补偿、建立耕地多元保护机制，势在必行。

耕地保护为何“失灵”

耕地资源是国家战略资源。但随着人口的不断增加，经济发展的不断深入，我国耕地总量和人均占有量逐年锐减，加之我国耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源的后续补充，耕地保护面临更加严峻的形势。

耕地保护的严峻形势，与管理体制有很大的关系。王习三指出，从管理体制来看，我国《土地管理法》赋予了各级地方政府对耕地进行监管的职责。我国耕地保护，事实上是中央政府委托地方政府进行管理。但是，地方政府在制定中长期经济发展计划时，通常只考虑当地的经济发展水平和目标、人口发展规划和城市发展目标，很少考虑土地资源的保障能力，从而加大了实现耕地动态平衡的难度。探究根本原因就是地方政府和中央政府的利益目标不一致。

从国家和地方关系来看，地方政府把发展本地经济、提高GDP、增加地方政府收益当作目标，同国家宏观调控、科学发展的目标有一定的矛盾。客观上，地方政府从实施耕地保护中得到的现实经济利益小于不实施耕地保护得到的现实经济利益，或者说从实施耕地保护中得到的现实经济利益小于在实施其他制度或行为时得到的现实经济利益，即耕地保护无利可图，那地方政府就失去了耕地保护的主动性和积极性。另一方面，为发展地方经济，由于耕地保护违法成本低，地方政府反而产生了“征地冲动”，成为违法用地的主体。当土地成了地方政府的一种融资手段和主要财政收入来源时，地方政府在耕地保护中采取逆向选择就在所难免了。而中央政府代表国家实行耕地保护的最大化目标，是保障国家粮食安全、生态安全以及保证经济社会可持续发展。这样就出现了地方政府与中央政府不完全相同的利益追求曲线，出现了利益上的差别。

王习三进一步指出，现行的国家耕地保护政策没有顾及到耕地资源丰富地区的利益，导致耕地保护不利的被动局面，甚至出现了上有政策，下有对策，脚踩红线边，多占一点是一点的错误心理和行为。因此，对现行粮食政策进行适当调整，建立起对耕地资源丰富地区的经济补偿机制，具有突出的现实意义。加强耕地资源丰富地区的经济补偿，一是可以有效保护耕地，二是可以促进欠发达地区经济社会发展，促进全国经济社会和谐。

严管、补偿双管齐下，建立多元保护机制

王习三委员认为，要解决耕地保护失灵的难题，必须坚持严管和补偿两条腿走路，调动多方积极性，建立耕地多元保护机制。

具体来说，就是一方面把耕地损失的外部成本“内化”，把耕地损失造成的社会、生态、机会成本以及对后世的影响代价纳入市场成本，重新建立耕地用途转移的成本核算体系，使占用耕地者付出足够的代价来补偿由于耕地损失而带来的一系列损失。另一方面，按照可持续发展的思路，全面认识耕地资源的经济、生态和社会价值，重新建立耕地资源价值评价的指标体系，把耕地的社会、生态价值和对后世的影响纳入地方GDP评价体系，使耕地保护者“有利可图”。三是建立耕地保护补偿转移支付，帮助耕地资源丰富地区发展经济，体现工业反哺农业、发达地区支持欠发达地区、城镇带动农村的科学发展观。
为此王习三提出三条建议：

——坚持科学的耕地保护经济补偿原则。

耕地保护经济补偿的总体原则应确定为：效益优先、兼顾公平，促进区域协调发展，为国民经济持续稳定发展和建立和谐社会奠定基础。

——实施耕地保护补偿转移支付。

当一个区域被评定为耕地保护的优先区域并划为基本农田保护区，在现有的耕地保护制度下，意味着对该区域进行了土地利用的管制。限制区域土地使用会使区域居民的福利受到两个方面的损害，一是居民可能会丧失就业的机会，减少收入来源，从而没有能力改善生活；二是区域政府会丧失经济发展带来的税收等财政收入，没有能力提供足够的公共服务来满足区域内居民的需求，如无法改善交通运输条件、教育设施、医疗条件等。为了补偿这种损失，必须通过财政转移支付的方式，使发展受限区域的政府具有投资公共福利的能力，并通过减少居民的税收来补偿其损失，实现区域福利的均衡。中央已经实施了对产粮大县的转移支付，但转移支付力度远远不够，难以有效解决耕地保护存在的问题。建议有关部门认真研究，制定耕地保护补偿转移支付政策。

——加强耕地保护经济补偿长效机制研究。

耕地保护经济补偿是建立耕地保护长效机制的核心，是国土资源“十一五”规划的目标，必须抓紧研究试点。目前，可以结合基本农田保护示范区的建设，开展耕地保护经济补偿的研究，并逐步开始试点工作，将研究确定的补偿标准、补偿方式进行模拟示范分析，确定相关利益人（政府、集体、个人）的可接受程度，评估耕地保护经济补偿的可行性，并对研究方案进行修正，提出改革的阶段建议(近期和远期目标)，为耕地保护经济补偿的实施奠定基础。建立耕地保护经济补偿多元途径，研究政府财政支付、粮食合理分摊比例。（本报记者  张 晏）