“通往法治国家的道路漫长而艰难，充满了危险、失误和幻想。许多国家数百年来在奔向民主，有时还为此付出了昂贵的社会代价。法治国家的建设应当以仔细思考的战略和策略为基础。在这里也很难不借助于其他国家的经验，但这种经验应当与本国的传统和现实相结合。”①这是对人类法治进程及其历史经验的高度概括，我们可以从中得到深刻的启迪。但是，接触“三农”问题的人们往往心情沉重，甚至在情绪失控时会大声疾呼。近几年，在“多予、少取、放活”精神的指导下，不少农民“仓廪实而知礼节”。但是，笔者更希望在中国共产党第十七次代表大会报告的基础上以法律保障农民权利，以法律解决“三农”问题，从法律上给予农民权利以照顾，这才是法治国家的内在要求。

    一、没有农村的法治化就没有中国的法治化

    法治既是一系列原则、制度和一种特殊的秩序模式，也是一种生活实践和认知过程，它与人们对法律的经验、看法和态度有关，与某种特定的法律信念和法律文化样式有关。②长期以来，在我国法治化建设的过程中，涉及 9亿人口的广大农村的法治化问题，被有意或者无意的忽略了。但是，笔者仍强调，没有农村的法治化，也就没有中国的法治化。

    当前我国农民的权利意识，一方面由于受经济、文化、政治、社会结构等诸多因素的影响，农民的权利意识从整体上还是比较淡薄；另一方面，农民的权利意识也在不断的成长，农民的维权意识也在不断的提高。毋庸置疑，造成前者的原因在于我国的法治社会没有实现国家与社会、个人的分离，个人从属于国家，是国家的“子民”，从没有产生过类似于西方国家真正意义上公民的概念，造成这种结果的罪魁祸首莫过于风靡我国几千年的“礼法合一”、“五伦”、“十义”、“三纲五常”、“亲亲、尊尊”等古典教义；我国自给自足的农耕社会，虽然创造了农业文明，但是却也遮闭了更为广阔的权利视野和对独立主体人格以及人们对平等权的认知与追求，在“熟人社会”中，纯厚的农民在国家封建愚民政策的教化下养成了“厌法”、“鄙法”、“无法”和依赖“关系”解决纠纷的法律心理，而建国后计划经济的国家本位主义，重在强调国家、社会、集体的利益，农民的权益相对于国家的富强目标和稳定大局而被无情的吞噬掉。改革开放后，随着人民群众文化素质的不断提高，市场经济体制的逐步确立，民主政治的不断完善，法律制度的日益健全，权力观念的渐趋改变，农民的主体意识日益增强，农民的维权意识不断成长，但总体而言，农民的权利仍缺乏法律的有效保护。具体表现在：“农民们真正需要的法律救济，政府往往不能够及时提供；国家施于农村的法律，未必都切合农村的实际”；“不能很好的满足农民的需要和解决他们的实际问题” ③；“农民们固有的法律观念，也常常阻碍他们去接近正式的法律”④；……

    因此，农村是否有一个良好的法治环境直接关系到农民的权利是否能够得到真实有效的保护。要解决这些问题，就必须依照中国共产党第十七次代表大会报告的要求全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，把农村法治建设作为整个中国法治建设的一个有机组成部分，加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统
 
    一、尊严、权威，对决定和影响农村法治的内部和外部要素进行整体性、层次性、相关性分析。

    1、农村法治化建设的外部环境对农民权益的影响

    一般而言，农村法治化建设更多的取决于农村所处的特定环境。我国目前农业生产力水平与国际相比在某种意义上还是很低下，还有部分农村尚在贫困线上挣扎，极大的阻碍了农村经济的发展，经济的不发达必然导致农村法治建设缺乏经济的支持，进而使法律在农村的可行性和有效性大为降低，在这种情况下，农民的生存权、发展权、社会保障权、政治权都必然难以得到切实有效的保障。因此我们说，经济实力或者生产力的发展水平是农村法律制定和实施的重要依据，经济实力或者生产力状况构成农村法治化建设的基本出发点和基本物质条件，影响农村法治化的基本倾向和法律的实施效果。此外，社会物质经济利益分配在城市与农村的失衡，政策上、法律上把城市和农村区别对待，使进城务工的公民权利处于悬置状态，不但农民的人格受到歧视，权利受到漠视，而且还被某些人视为影响甚至破坏城市法治化进程的“罪魁祸首”，动不动就以查“暂住证”、“务工证”等措施进行清理、罚款、驱逐。

    影响和制约农村法治建设和农民权利保障的政治环境主要是政治制度、政治体制、政治文化。我国宪法、法律、法规甚至规章都以刚性的形式赋予了农民丰富的权利。严格的说，我国农民的权利达到了前所未有的富足，农民也理所当然地应该享有宪法和法律赋予的这些权利。然而，事实上却并非如此。例如，农民在人民代表大会中的代表名额就存在着形式上、事实上的不平等，早己脱离了土地而工作、生活在城市但户口薄上依然是农民身份的公民，不论是在农村还是在城市法律赋予的选举权和被选举权都被无形的架空了，有很多人很多年虽一直拥有选举权和被选举权但却从来没有行使过。

    《选举法》第十四条规定的“省、自治区人民代表大会的代表，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”就是这《中华人民共和国选举法》确定的代表名额也不一定真正落实到普通老百姓的头上，也不一定真正代表农民利益，这些代表或是村支书、村长，或者是企业家，他们把人大代表看作为一种殊荣或者特权。此外，鉴于我国现行的人事制度录用办法，在行政、司法等机关的招录考试中，亦存在由于“农民”身份或者“户口”限制而受到不公正的待遇或者从根本上剥夺了其任职资格，这都是由于我国广大农村地区基层民主建设依然落后，与人事制度脱节所导致的。而且，在当前这种乡镇主导型民主建设，农民在国家政治生活中参与程度低或者说广大农民根本就没有参与的积极性，基于宗族势力、宗法组织和黑恶势力控制着基层组织，国家立法倡导村民自治很多年，可又有几个地方的村主任是村民选出来的，“村财乡管”又是一个什么东西。不管我们承认与否，这些都毫无例外地在一定程度上阻碍了农村法治化建设和农村权利的实现及保障。只有我们站在历史的高度承认指导农民们“礼治”多于“法治”的影响，才能摆脱历史制度的桎梏。当然，这个思想问题我们不能强制，它有一个从产生——发展——消失的过程。何况，这些问题中国共产党第十七次代表大会报告中也已经为我们做出了指路标。那就是扩大人民民主，保证人民当家作主。健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。因此，我们相信这一问题会在执政党的密切关怀下会有很大的改观、很快地转变。

    2、农村法治化建设的内部环境对农民权益的影响

    一般而言，农村法治化建设的内部环境主要是按法制运行的各个环节，即立法、执法、司法、守法、法律意识、法律宣传、法律监督等各个环节对农村法治化建设的影响。从我国法治建设的总体发展而言，我国的法律体系是日臻完善，为社会政治、经济健康发展发挥了很大的作用。但是，现行的多数农业立法大都是在计划经济体制居主导地位的背景下制定的，具有浓厚的计划管理的色彩和痕迹，立法种类很有限，覆盖面也比较窄，法律效力层次较低。在立法实践中，往往不能够科学地将农业政策转化为法律，出现“政策搬家”，致使农业法律法规政策性、原则性强，而缺乏严格的规范性和可操作性，规定了农民的义务，却不见农民享有的权利。而且执法主体混杂，权力过于分散，政事不分，执法结构不规范，监督主体缺乏合力，责任不明确，权威性不强。根据我国现行的司法体制司法机关的财政、人员、装备基本上均依附于地方党委、政府，司法权不能形成对行政权的有效制约，农民提起行政诉讼，法院常常是能拖则拖，尽量不予立案，就是立案了，行政机关也鲜少到庭应诉，法院的判决往往很难得到执行，农民的诉讼权利还是实现不了。当然，我们也得承认法律不是万能的，政策对社会进步还将其着重要的作用，正如著名学者瞿同祖先生所指出：“法律是社会产物，是社会制度之一，它与风俗习惯有密切的关系，他维护现存的制度和道德、伦理等价值观念，它反映某一时期、某一社会的社会结构，法律与社会的关系极为密切。因此，我们不能像分析法学派那样将法律看成一个孤立的存在，而忽略其与社会的关系。法律与政策在内容和实质方面存在着一定密切的联系，包括阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则和社会目标等根本方面具有共同性，只在意志属性、规范形式、实施方式、调整范围和稳定性、程序化程度的不同，但它们的终极目的都是为了促进、改造和重建民主法治、社会结构关系、个人与社会的和谐关系。

    基于这些原因，我们就必须树立起以法治农的思想观念，转变发展农业片面地靠政策不靠法律的错误观念，对农村法治化建设的内部环境进行优化。按照中国共产党第十七次代表大会报告中提出的推进依法行政。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。在立法中，既借鉴外国农业立法经验，又要有效地利用农村法治的本土资源。深入普法教育，提高农民及基层执法、司法人员的法律意识，尤其是要提高领导的法律意识，使行政职权与责任相平衡，防止行政行为的任意性和专制性，加强法律监督，建立起权力制约机制，以法律规范权力、以法律约束权力最终达到法律框架上的权力约束权力的终极目的。

    二、落实和完善法律体系，保障农民权利实现

    从2004年开始，连续数年的“中央一号文件”都以“增加农民收入”为主题，对农民的权利给予了较大的呵护，农民在政治上、经济上、社会上权利和地位有了较大幅度的提高。但是，笔者更希望不是在政策的框架下而是在法律的框架里，保障农民权利，实现农村经济大发展，以法解决“三农”问题，以法建设社会主义新农村。

    1、法律是9亿农民权利的保障书

    陈弘毅先生曾经说：“立宪主义的宗旨在于保障社会生活中的每个人都能在符合其人性尊严和人权的社会条件中生活……”⑤我国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。因此，农民作为中华人民共和国的公民，理所当然的应当享有中华人民共和国的宪法和法律所规定的各项权利。但是，由于长期以来我国实施的一系列歧视性制度、政策和措施，导致城乡分割的二元体制格局，占我国人口绝大多数的农民不能和城市市民一样享有宪法和法律赋予的广泛权利和自由而形成事实上的“二等公民”或者“三等公民”，倍受社会的歧视。从某种意义上说，社会发展到今天，“农民”这个特定称谓不再仅仅只是一种职业称呼或者职业分工，而更多的时候则是一种身份的象征，愚昧无知，邋遢落后的代名词而已，农民应该享有的权利从制度上被根本地或者无形地被剥夺了，这与我国的宪法的刚性规定或者宪政精神都是相悖的。我们要建立社会主义法治国家，就必须树立起宪法的权威，解除制度上的藩篱。因此，我们必须通过违宪审查机制，改变、撤消、废止那些与宪法相违背的法律法规，使法律成为保护农民权利的保障书，给农民权利以平等的保护，甚至给与特殊的关怀，毕竟粮食的安全才是涉及国计民生的最大问题，毕竟9亿农民用自己的汗水为国民经济发展贡献了青春和辛劳。此外，我们也要在适当的时候适当地赋予农民宪法诉讼权利，提供宪法诉讼机制，为农民个人受到侵犯的宪法权利提供诉讼救济的途径。

    2、健全法律体系保护农民权益

    自党中央、国务院提出建设社会主义新农村这一宏伟目标后，围绕农村政治体制、经济体制、农业经济发展、农村社会安定、农村生活环境等从中央到地方都制定了一系列与保障和促进农业发展有关的法律、法规、规章和规范性法律文件，基本上形成了我国特有的农民权益保障的法律体系，对于保障农民的基本人权，改善农村发展环境，加快农村经济发展，提高农民的收入起到了巨大的积极作用，取得的成效也世人瞩目。但是，它也存在着很大的不足，如：立法层次低，直接涉及农民权益保护的法律少，地方性法规和部门规章多，没有系统性，缺乏权威性和稳定性；涵盖的范围过于窄小，缺乏统一的立法指导原则，尤其是最重要的农民社会保障、医疗、养老难道仅仅一个“新农合”就够了吗？因此，在未来的立法中，不能只关注眼前短期的增收、减负和实惠，而必须把宪法规定的公民基本权利通过普通法律予以具体化，在完善修改己有法律的基础上制定《农民权益保护法》，建立起以《农民权益保护法》为核心的包括农民在政治、经济、社会等多方面的权利，并进一步明确具体，而不是对现行宪法、法规规定的权利进行简单的重复或者扩延。如：对农民的土地权益、财产权益、民主政治权利、参与社会事务的权利，土地征占的法律依据和程序、补偿问题，土地的生产经营决策权、流转的权利，医疗、养老、受教育、社会保障、就业权利、工资待遇，人身安全，民工子女免费就近上学等问题都应有较为完整的立法规定，并应当对违法者的法律责任作出明确、刚性、切实可行的规定。

    如前文所述，在我国农村实行的是“村民自治”。村民自治虽然拓宽了农民参与国家和社会事务管理的渠道，为农民提供了自身利益的表达机制，培育了基层群众的民主观念，为我国的民主政治法治进程奠定了浑厚的社会基础。但是，《村民委员会组织法》这部确立农村“村民自治”制度的农村社会“小宪法”在实施中存在着明显的缺陷。如村民自治权的权利主体⑥，村支部与村民委员会的管理权限问题⑦，村民自治组织与基层政权的关系以及违反《村民委员会组织法》的救济措施等均没有作出明确的规定。因此笔者认为，《村民委员会组织法》已经到了要做大幅度修改的地步，适时的制定调整范围大、适应性强的《村民自治法》已到了刻不容缓的地步，以保障村民自治健康发展，明确村民自治的主体，应当包括全体村民、村民会议和村民委员会，还应当明确村民的自治权是最基础性、最根本性的权利，没有村民的自治权，就不会有村民自治，更不会产生村民会议和村民委员会。鉴于立法程序复杂，不是一蹴而就的事情，在目前的情况下可以抓紧修订《村民委员会组织法》，把一些新的政策、好的做法和成熟的经验收纳进法律中来。而后在此基础上，明确村民、村民会议和村民委员会分别处于不同的法律地位，进而规定其分别享有不同的权利，承担不同的义务，建立健全各项民主权利和民主制度，全面保障农民当家作主的权利，使村民自治真正有法可依，使“村民自治”名至实归。

    但是，不管怎样我国农村经济已经进入新的发展阶段，农业生产结构在党和国家的关怀下已经从数量型向质量效益型转变，农产品和土地、劳力、资金、科技等要素逐步进入市场化改革，千姿百态的特色经济村由此兴起。“创新村”、“生态村”、“科技村”、“文明村”、“市场村”、“外向型村”…….正越来越多的涌现出来。10月15日，中国共产党第十七次全国代表大会已经在北京召开，十七大报告明确指出将坚定不移发展社会主义民主政治，深入贯彻落实科学发展观，带领全党、全国各族人民紧紧围绕科学发展观、促进社会和谐，加强和改善宏观调控，着力调整经济结构和转变发展方式，着力加强资源节约和环境保护，着力推进改革开放和自主创新，着力促进社会发展和解决民生问题，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，努力奋斗，确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。因此，摆在我们面前的任务是伟大而艰巨，我们必须在法律的框架内一步一个脚印的脚踏实地按照十七大确立的既定目标前行，才能完成历史赋予我们光荣的使命。


    参考文献：

    ①  ［俄］B.B.拉扎列夫主编，王哲等译：《法语国家的一般理论》，法律出版社1999年版，第337页；

    ②  梁治平：《在法律边缘思考》，法律出版社2003年版，第112页；

    ③  刘云升、任广浩：《农民权利及其法律保障问题研究》，中国社会科学出版社2004年版，第124页；

    ④  梁治平：《在法律边缘处思考》，法律出版社2003年版，第56页；

    ⑤  陈弘毅：《法理学的世界》，中国政法大学出版社2003年版，第119页

    ⑥  刘云升、任广浩：《农民权利及其法律保障问题研究》，中国社会科学出版社2004年版，第82页－83页。目前理论界代表性的观点有三种：1、村民自治的主体是村民个人，村民自治就是一个或几个自然村的村民自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情；2、村民自治实质上是为了保障村民委员会的自治权，村民委员会是“村民自治”的主体，《村民委员会组织法》也是以落实村民委员会是自治权为核心的。村民委员会是当成为名副其实的法人，它是村民自治的组织，性质上属于村民自治体；3、村民自治的实质以村为单位的“村自治”，在法律上，实行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。

    ⑦  刘云升、任广浩：《农民权利及其法律保障问题研究》，中国社会科学出版社2004年版，第243页。