编者按：“节约集约用地要在机制上取得突破”是“双保工程”2010年行动的五大重点任务之一。节约集约用地已成为社会共识，各地也探索出了一系列有效的做法与经验，但在实际中仍然存在土地利用粗放和浪费现象，需要我们从机制设计上有所突破和创新。

    完善内部导向机制 构建共同责任机制

    □国土资源部咨询研究中心  潘文灿

    以节约集约用地促进经济发展方式转变，调整和提升产业结构，关键问题在于建立长效机制，让用地单位，设计单位和个人能够自觉地或者不得不节约集约用地，让各级土地管理部门能够以此为责任，保护好和利用好土地。

    土地利用粗放浪费的根本原因在于经济增长方式粗放

    近年来，我国大力推行节约集约用地，加强了土地利用规划、计划管理，建立和完善了各类建设用地定额标准以及节约集约用地的评价与考核制度。土地资源的节约集约利用加快了城市化进程，在一定程度上促进了经济增长方式的转变。但按照可持续发展观点，从粮食安全、经济安全角度看，我国土地利用粗放和浪费现象并没有从根本上得到遏制。尤其是当前土地利用供需矛盾异常突出，节约集约用地的潜力依然很大，城镇用地规模非理性扩张，建制镇面积也同步增加，城市人均用地偏高、密度偏低。同时，城市空间缺乏科学布局，产业结构与用地结构不合理并存，工业用地比重过高，单位建设用地GDP偏低，部分行业重复建设现象较为普遍。此外，公共用地特别是划拨土地的配置不尽合理而且使用不当，粗放经营和铺张浪费现象严重。

    土地粗放利用和闲置浪费现象的形成，是一个长期的历史过程，是各种社会经济因素共同作用的结果，根本原因在于经济增长方式粗放。首先，一些地方政府在经济发展中急功近利，在巨大的利益驱动下，片面追求土地收益，把目光盯在新增建设用地上。其次，我国缺乏协调区域发展的国土规划，土地利用总体规划、计划，城市、乡镇村建设规划对集约用地没有起到应有的指导作用。再其次，土地的配置机制不完善，存在应该实行招拍挂却采取了协议或划拨出让方式等市场机制不足的问题，也存在对某些土地实行简单化的拍卖导致土地集中于少数开发商手里多年不能开发利用等过分市场化的问题。最后，当前的税收制度下建设用地保有成本太低，合理的土地流转门槛过高。此外，建设项目用地标准体系尚未形成，覆盖面小，更新不及时，节约集约用地缺乏考核办法、政策法规和制度保障，土地市场服务和监管体系尚未健全。

    加强引导建立节约集约用地长效机制的示范作用

    近些年来，全国各行业、各省（区、市）通过科学规划，合理布局，大幅度提高有限的土地利用效率和产出效益，走土地集约化可持续发展的道路，其中有些做法和模式值得借鉴。

    ——“一调、两宽、两严”的办法。

    有的地方采取“一调、两宽、两严”的办法，盘活存量，确保国家和省的重大基础设施项目、社会公益事业、重大技术改造项目和关系普通老百姓的住宅建设用地。“一调”就是在符合土地利用规划、城市总体规划的前提下，合理调整和解决“批而未征，征而未供，供而未用，用而未尽”的存量土地和非农转用土地的规划功能和指标。对老城区所有存量土地提高容积率、投入强度和产出率，在确保工业用地的前提下，尽量腾出一部分土地用于公益事业、第三产业和住宅建设。“两宽”就是放宽容积率，放宽建筑高度，在符合城市规划，不破坏城市景观的前提下，容积率能放宽的要尽量放宽，让建筑物向空中发展，甚至向地下发展。“两严”就是严格控制建筑密度，严格保证绿化率，实现土地经济效益、社会效益、生态效益最大化。

    ——加大集约用地挖潜力度的10种模式。

    综合各地集约用地的有效经验，大概有10种模式：向地上、地下空间要土地，鼓励企业造多层厂房。向时间要土地，加快项目建设周期，有效缩短审批程序环节。向管理要土地，引导企业探索通过加强各环节管理节约用地的新路子。向科技要土地，依靠科技提高土地的投入产出率。向规划要土地，重新布局、规划，鼓励和引导企业通过合理规划集约用地。向机制要土地，加强建设用地全程管理，严把审批关，对新增建设用地的项目要求必须充分消化现有闲置土地，核算用地规模时把闲置地也一并计算在内；建立适当准入机制，对土地使用设置多道“门槛”，实施选商引资，建立土地市场化运作机制。向企业要土地，盘活长期闲置的工业土地用于新上其他项目。向置换要土地，充分开发未利用地，全面推进土地整理、复垦、开发，大力开展退宅还耕，积极盘活农村存量土地。向区域外要土地，制定相关政策实行高能耗企业外迁等拓展用地空间。

    ——制定土地利用投资强度指标和企业进入及退出标准。

    有的地方分别针对省级以上开发区和乡镇工业小区提出“单位面积土地利用投资强度”控制指标。各开发区大力推进建设多层标准厂房，凡能使用标准厂房的，坚决不单独供地，投资额低于投资强度指标的大项目应大都进入标准厂房，并且对标准厂房的建筑密度和容积率都提出了要求。与此同时，坚决不搞“零地价”或象征性地价，不搞无原则优惠让利的恶性竞争，增强地价政策的刚性。在土地使用权出让合同中明确规定土地用途，坚决杜绝擅自改变土地使用性质的现象。此外，还规定项目签约后半年内不动工，两年内或工程规定的时间内不能竣工者，解除合同、收回土地。

    设计一套交易成本最低的经济激励与约束机制

    按照市场信号鼓励行为人动机的原理，从社会选择与成本—收益分析、土地资源利用替代支付、税制转移、补贴转移、可交易许可、信贷与用地供给等方面，研究建立建设用地集约利用的激励与约束机制。

    ——强化土地使用者约束机制。

    强化土地使用者约束机制是提高建设用地节约集约利用水平的基本要求和基本前提。一方面，应加强土地利用总体规划和计划管理，并与其他规划协调衔接。关注大经济区、经济圈、区域经济带、中心城市和中小城市群建设发展的状态、趋势，防止重大基础设施用地不必要的重复占用，减少建设用地要求。另一方面，采取措施控制城镇规模不顾实际、违反规划处延扩张。建议加快修订、出台全国各类城、镇人均用地标准，适当在原来用地标准的基础上减少人均用地数量，特别是要出台农村人均用地标准。此外，还应健全建设用地标准体系，修改规范建设用地的指标。建议按照国发〔2004〕28号文件和国发〔2008〕3号文件要求，重新审核现行各类工程项目建设用地标准，修订用地量大的交通等基础设施用地标准，降低不同规模工程项目用地的总量。同时，加快修改修订1998年制定的21个行业建设用地标准和规范，尽快编制公共设施、公益事业和其他行业建设用地标准和规范。

    ——建立节约集约用地激励机制。

    建议通过财税优惠政策、财政转移支付资金支持等各种措施进行利益调节，将各种建设用地需求引导到积极提高用地效率，盘活闲置、废弃的土地方面来。同时，推进人居向城镇集中、工业向园区集中、分散农田向大块现代化作业用地集中的“三集中”方向过渡。在支持新农村建设中，引导农民整理宅基地节地，农舍相对集中建设，并建立农村宅基地退出机制和宅基地流转试点，研究制定宅基地节地政策。一要研究制定对城镇就业农民自愿提出农村宅基地的补贴、补偿政策，支持他们在城镇安家落户。二要通过中央财政转移支付措施，支持小城镇加大基础设施投入，促进建设用地集约利用。三要鼓励开展农村土地整治，引导迁村并点，制定农民居民点相对集中的管理办法和指导意见，推动农村土地整治有序规范地开展。

    完善土地市场机制，建立共同责任机制

    节约集约用地是破解“双保”难题的唯一出路，需要建立和完善内部导向机制，重点在于全社会共同参与，形成相关部门齐抓共管的协调联动机制。

    ——加强和改善土地市场机制。

    建议不断完善土地产权制度，建立城乡统一的土地市场，建立土地的资源、资金、资本一体化，使土地产权主体能够拥有明确的利益预期。同时，保证土地要素合理流转，充分发挥土地市场对资源配置的基础性作用。首先，调整和完善相关税制，对闲置土地增设土地闲置税。其次，缩小现行的划拨土地范围，加快修改和修订《划拨用地目录》，对各种土地实行有偿使用，加快推进有关基础设施用地的有偿使用。再其次，充分利用价格杠杆促进产业结构调整，提高各类行业建设用地节约集约利用水平。建立工业项目用地地价的调节机制，使之与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理，适时作调整。此外，还应完善农村土地产权制度，改革土地税收（征用）制度，提高土地征收补偿标准。

    ——建立保护土地共同责任机制。

    节约集约用地是一个系统工程，是各级政府、各部门、各行业和全社会的共同责任，需要大家各负其责、协调联动、齐抓共管，建立一个良好的互动关系，也需要加强对节约集约用地各个环节的监督、检查和执法，保证和促进节约集约用地各项措施的贯彻落实。对此，一方面要按责权一致的原则，明确各级政府，各部门、各行业在推进节约集约用地中的责任，将其原则性要求具体化，使之形成一个体系。另一方面，建立良好的部门协调联动机制，构建与综合部门、各有关行业协会，特别是大型工程设计和施工单位密切配合、协调联动的有效制度，形成推动节约集约用地的合力。此外，强化建设项目用地全程管理，从项目选址节约用地到竣工验收用地实情，包括其执行过程中建设项目用地预审、用地审批、土地供应、开发建设、补充耕地、补划基本农田等各个环节都要监管，坚持对重大项目选址用地审查，从源头上把好关。