摸清耕地质量家底  为管理方式转变作支撑

——11位院士论证全国农用地（耕地）分等成果 

 国土资源部土地利用管理司  中国土地勘测规划院  国土资源部土地整理中心

农用地分等工作从统一技术方法、分省组织实施，到全国汇总工作的完成，历时近十年，共投入人力130多万，中央财政投入资金1.2亿元。这是继第一次全国土地利用现状调查摸清了农用地数量和权属后，国家统一组织的对全国农用地质量进行的第一次全面调查。在8月28日召开的全国农用地（耕地）分等成果专家论证会上，专家们对全国农用地（耕地）分等成果进行了论证，论证意见经专家讨论一致通过，为全国农用地分等工作画上了一个圆满的句号。

原国家土地管理局副局长马克伟在会上指出，土地质量调查是土地管理的重要基础，这项工作早就想做，但由于各方面条件不具备，一直未能实施。现在全国农用地分等工作完成了，而且有所创新，吸收了国内外研究成果的精华，调查基础扎实，精度很高，成果很实用。建议在第二次土地调查完成后，把农用地分等成果与第二次土地调查成果相衔接，他还建议今后应建立农用地等级监测制度。

国土资源部原部长孙文盛指出，国土资源部历来高度重视数量质量并重管理，部署开展全国农用地分等工作很有必要，意义重大。农用地分等为耕地保护提供了技术支撑，分等方法科学，成果可靠而且应用广泛，填补了全国耕地等级研究的空白，是土地科技的进步和创新。他建议今后应加强标准样地体系的建设和维护，研究农用地等级动态监测体系，逐步形成农用地等级年度报告制度。

与会院士一致认为，全国农用地（耕地）分等是我国历史上完成的一次目的明确、规模巨大、精度高、成果丰富实用的农用地（耕地）等别调查与评定工程，方法科学，技术先进，系统性很强。评定技术体系具有开创性，评定结果符合我国耕地质量分布状况，成果具有广泛的应用前景，是今后一个时期土地布局、土地利用和改造的重大科技基础工程。这项成果在工作上、规模上、难度上是国内外少有的。

建议：

深化后续研究，强化成果应用，加强动态管理

与会专家在对全国农用地（耕地）分等成果进行理论评述的基础上，分别结合自己的研究领域对这一成果和相关工作提出了建议。主要集中在农用地分等工作的进一步完善和分等成果的推广与应用等领域，为农用地分等工作的延续和发展提供了指导意见。

赵其国院士针对这一成果提出了六项工作建议，得到了与会专家的一致赞同。他指出应将农用地分等成果与全国第二次土地调查、地质调查成果衔接、整合；还要进一步深化农用地分等规范；研究选择确定标准样地的标准；强调注意数据的统一、更新；强调要深化成果应用；谋划好农用地分等工作今后的战略布局。他还认为，土地问题既是一个环境的层面，也是一个环境的整体，因为水土气本身就是一个环境资源，所以要重视环境因素。

孙鸿烈院士认为农用地的范畴更广泛，建议将“农用地（耕地）”改为“耕地”，全国农用地（耕地）分等定级工作改为全国耕地分等定级，这样更符合工作实际，成果应用上也更贴切实际。他的这一建议得到了与会专家的响应。同时他建议按照1∶1万的精度开展县级分等工作，真正做到在土地资源管理中应用分等定级成果。

石元春院士认为，18亿亩耕地红线不仅有一个量的概念，还有等级的概念，质量的要求。他建议在18亿亩耕地的基础上建立一些保护区，在基本农田保护区里再划定高等级的保护区，作为用地审批的重要依据。

值得一提的是，在诸多专家建议中，全国农用地分等成果的应用成为与会专家关注的焦点之一。目前，分等成果在耕地占补平衡、土地利用总体规划编制、基本农田保护与建设、土地整治、农村土地制度改革等方面得到了应用，并形成了相关应用成果。不少专家从更微观的层面为成果的应用提出了自己的想法。尹伟伦院士建议在生产或者在经营管理中应该考虑怎样使这一成果在执行时更简化，更便于操作。这一建议得到了其他专家的赞同，他们认为这样的成果最终是要应用到基层实践，需要广大农村干部甚至农民来掌握。在基层应用方面，汪懋华院士认为如何从微观层次上指导或者规划省、地一级来进一步做好这个工作，如何关注土地环境质量，土地生产力的恢复、提高，保面积增高产等问题需要进一步的深化、细化、研究。

同时尹伟伦院士还指出，肥料既是生产必用的生产资料，但是也是一个污染物，它不仅污染土壤和地下水，也改变了土壤的质量和结构。因此，他建议将来在土地肥力的问题方面要有专门的法规，要把有机肥和化肥结合起来，使每块土地不仅在当前能得到充分发挥利用，而且考虑未来的改造提高挖潜工作，耕地分等成果今后在这些方面还有更多的工作要不断推进。

汪懋华院士建议要关注基础数据的动态更新和标准样地基础信息的采集、存储和管理，并由此推动土地信息数据的管理、土地工程装备措施的技术创新；并提出进一步完善从国家到省、市、县逐步开展农用地分等工作的管理体制和运行机制，体制、机制创新。

在耕地的分等定级和质量管理方面，石玉林院士建议，等级划分应该把传统的文化和现代的科学技术紧密结合起来提炼等别序列，在评价当中注意限制性因素，还要重视污染问题。李佩成院士指出，土地的等级和质量是动态的，建议在适当的情况下深入研究“光温”条件的作用，设立一个后续项目加强对土地质量和环境的动态管理。

评述：

首次摸清耕地质量家底，实现全国耕地等别的统一可比

全国农用地等别调查与评定，第一次全面摸清了我国耕地等别与分布状况，第一次实现了全国等别的统一可比。著名土壤地理与土地资源学家、中国科学院院士孙鸿烈认为，这次农用地分等工作，使土地管理真正有了科学的基础，使确保18亿亩耕地这条红线有所依据。

著名土壤地理学家、中国科学院院士赵其国指出，这是新中国成立以来第一次形成的，一个集面积、等级和权属于一体的农用地（耕地）分等的系统成果，包括报告、分布图、数据库、分省卷，系列性强，内容完整，资料丰富，精度高，应用性强。他认为这个成果有利于尽快实现我们数量质量并重的管理方式，为全国实施全面系统的土地资源的研发、管理奠定了重要基础。

著名林学家、中国工程院院士尹伟伦认为，这项工作能够推进土地管理水平的进一步提高，可以说是一个从数量到质量上的变化。它不是停留在面积上，而是从质量、权属、应用和潜力等方面对耕地进行全方位的量化评价，并将其纳入管理层次，关系到农业生产资料的国家统筹，也体现社会主义经济管理新的需要。同时，这一成果是国家粮食安全国策执行的科学管理和有效政策的保障，不仅涉及“三农”这一国家重大的基础，还关系到社会主义新农村建设，特别是农业产业结构调整和农业生产资料潜力的进一步挖掘和提高。这一成果有助于在兼顾农业生产、城市发展、生态保护的情况下更加科学地制定土地管理政策，使国土管理和国际先进土地管理接轨，同时还有一些地方是紧密结合我国国情、国力的创新之处。

著名土壤学专家、两院院士石元春指出，这项工作基础扎实，结合整个耕地资源的管理，量、质结合，运用了一些比较先进的手段，不能低估其在土地资源管理中可能发挥的作用。   

著名经济学家、中国工程院院士李京文从宏观经济学角度对这一成果进行了高度评价，认为它对加强国土资源的科学管理和提高土地使用效率，将起很大的作用，功在千秋，惠及后代。他指出，现在中国是资源短缺的国家，国土资源首先是保证人民生活生存一个最重要的资源，在这种情况下这一成果有助于保证我们国土的安全，保证国土合理、科学的使用。我们国家正处于加速城市化的阶段，经济发展必须要工业化和城市化同时进行，城市化率不断提高肯定要占用土地，其中也有一部分占耕地。这一成果将有利于严格占补平衡，不仅保护土地，而且要提升土地的质量，应该对这一成果进一步补充、修改、提升，并在实践中推广应用。

著名农业工程电子信息技术与自动化专家、中国工程院院士汪懋华认为整个过程的研究都采取了一种科学的态度，做了大量调查研究，是对我们保护耕地，保护农用地具有战略性、基础性的一种工作。

著名土地资源学家、中国工程院院士石玉林认为农用地分等工作有5个特点：一是开展农用地分等很必要；二是工作量大，问题复杂，成果丰富，为土地利用打下了很好的基础；三是将生产潜力引进土地评价，这既是一种尝试，也是一种创造，更是一种进步；四是将农用地评价和产量紧密挂钩；五是成果全国统一可比。

著名节水灌溉工程专家、中国工程院院士茆智和著名农业水土工程及水资源与环境学家、中国工程院院士李佩成都认为，这项成果意义重大，规模空前，系统性很强，工作基础扎实，方法先进，成果丰富实用，精度高，分析可信，符合科学发展观的要求。

著名林学家，生态学家、中国工程院院士李文华会后来信鼓励：“希望你们再接再厉，取得更好的成绩！”

展望：

“扩量、提质、增效”统筹安排，成果应用逐步制度化、规范化

全国农用地分等定级估价工作的完成为实现土地资源管理从定性向定量、从不全面到较全面，从数量管理为主向数量质量并重管理转变跨出了重要的一步。全国农用地分等定级估价成果与土地详查相配套、与“金土工程”相衔接，并将与土地质量地球化学评估成果相整合，是一项面向国土资源管理改革与发展需要，不断深化土地科技研究的一个重要成果。展望未来，全国土地评价科学技术工作的任务还十分艰巨。

赵其国院士指出，保住18亿亩耕地，保障国家粮食安全，有三个问题值得注意：一要扩量，增加耕地数量。二要提质，提高18亿亩耕地的质量。三要增效，增加效率。要把扩量，提质，增效，作为一个工程，建议由国家来统筹安排。我们通过定等分级这些工作，在做好今后耕地资源扩量的基础上，一是提等级，二要优化布局，三要严格控制占补平衡。扩量、提质、增效，必须要综合科技创新，把分等定级成果与生产实践相结合，关键的问题、技术和措施要统一领导，统筹组织，通力合作。就此他进一步建议国务院成立一个耕地资源保育与持续利用委员会，把国土资源部、农业部、水利部、环保部、高校和中国科学院这六个部门统一起来，由国务院领导挂帅组织启动，研究这些工作如何继续向前推进。

尹伟伦院士认为土地问题是一个变化的问题，这里有自然的变化，也有人为干预的变化，也有经济发展科技含量水平在这里面发挥作用的因素。今后贯彻应用这样一个科研成果，还面临更加复杂的一些问题，比如土壤沙化，荒漠化改造，全球气候变化对于光、温、水方面的影响等等，随着社会需求、自然条件和经济的不断发展变化，应与时俱进有进一步的创新。

茆智院士则指出，耕地分等里面有一个因素是水利，近二三十年来，水利条件特别是农田水利严重衰退的现象不容忽视。在考虑分等定级水利条件时，灌排这方面要有一个标准，耕地分等定级的时候如何考虑这个标准，是一个问题。同时，怎样将环境生态问题也考虑进去，实现从数量管理到质量管理，再到生态管理的“三位一体”也需要进一步研究。他特别指出农业过量施肥引发污染导致土壤恶化等问题非常严重，今后应进一步考虑这些问题。

此外，土壤肥料植物营养专家、中国工程院院士刘更另认为这次农用地分等工作做得很好，但他最关注的是这一成果如何应用，尤其是怎样把它用到农村里面去，为农业生产服务。而经济学家李京文对未来进行了更宏观的展望，他认为有可能的话，在耕地分等定级的基础上，再组织对全国国土的普查、勘测、分等和整理，使之扩大成为对全国土地，我们国家的全国国土的调查和评定。

综合专家组意见，今后将按照法律规定，每6年组织一次更新调查，要向先进国家学习，开展年度抽查和对重点地区的调查。同时要进一步加强成果的转化应用，使成果在国土资源管理相关领域的应用逐步制度化、规范化；以农用地分等为基础，开展农村土地定级估价，构建农用土地的等、级、价体系，为深化农村土地管理制度改革，建立统一的城乡土地市场提供保障；以农用地分等定级估价工作为基础，研究建立农用地等级价动态监测体系和农用地资源安全预警体系。积极探索成果在国家宏观层面的应用研究，为国家宏观决策提供准确的基础信息，为促进国民经济和社会的科学可持续发展服务。