有一个现实摆在我们面前:一边是建设用地需求刚性增长,与用地规模管控之间的矛盾日益加剧;另一边是建设用地粗放浪费现象比较普遍,并呈扩大之势。这个现实也决定了一个逻辑结果:解决我国土地利用和管理问题的根本出路就在于节约集约用地,舍此别无他途!
各地在节约集约用地实践中做了大量探索,国土资源部由此总结制定了节约集约用地八项制度,其中第一项即为规划管控。
规划管长远、管全局。“不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域。”可见,节约集约用地诸制度中,规划制度更具有战略性、根本性和先行性。“规划的节约是最大的节约”之说,即源于此。
—— 国土资源部规划司 董祚继
当前,规划工作要紧紧围绕节约集约用地,以更大的勇气、智慧和韧性推进改革,不断深化管理创新。
健全土地规划管控体系
☆ 加快国土规划编制实施,是节约集约用地治本之策
☆ 加快土地整治规划编制,为节约集约用地打造新平台
☆ 抓紧建立规划评估调整制度,加强规划动态监管
当前我们既面临强化土地规划权威,维护规划严肃性问题,又面临以城镇化为引擎的“新四化”同步发展,有必要提高规划的针对性和适应性问题。为此,必须加强规划动态管理,妥善处理规划“刚性”与“弹性”关系。
当前头等大事是加快国土规划的编制实施。国土规划是最高层次的国土空间规划,对区域规划、土地规划、城乡规划等各级各类空间规划具有引领、协调和指导作用。通过国土规划的编制实施,优化国土开发格局,控制国土开发强度,是生态文明建设的重大举措,也是节约集约用地的治本之策。当务之急,是抓紧报批全国国土规划纲要,在此基础上,全面启动地方国土规划的编制实施。
同时,尽快完成土地整治规划编制,为节约集约用地提供新平台。土地整治规划不仅将高标准基本农田建设作为重要任务,也将城乡建设用地整治、土地复垦等纳入基本内容,其编制实施是推进节约集约用地的重要手段。要在全面完成省级土地整治规划编制报批的基础上,加快编制实施市、县土地整治规划,努力打造节约集约用地的新抓手、新平台。
此外,抓紧建立规划评估调整制度。既强化规划的统筹管控作用,又适应客观环境的发展变化。要在前期试点和全面开展中期评估的基础上,客观研判形势,分类提出解决办法,尽快建立规划评估调整制度。
创新土地规划实施机制
☆ 规划实施“疏堵结合”进行 规模管控、结构调整和布局优化
☆ 重点围绕未利用地开发、城乡低效用地盘活、工矿废弃地复垦和国土综合整治,全方位推动节约集约用地
近年来,各地以“疏堵结合”为核心理念的探索实践,为创新土地规划实施机制,从规模管控、结构调整和布局优化出发,全面、综合、整体推动节约集约用地提供了丰富源泉,展现了巨大潜力,有必要加大试点探索。
规范推进土地综合整治,有效利用闲散农村建设用地。我国农村空闲、闲置和低效建设用地量大、面广,通过土地整治,平均可节约用地50%左右,不仅可保证城乡建设用地规模不扩大,耕地数量不减少、质量有提高,而且可有效促进新农村建设和城乡一体化发展。
有序推进荒山荒坡荒滩开发,合理利用未利用地。我国山地、丘陵、荒原面积广大,低丘缓坡荒滩等未利用地和劣质农用地开发利用,不仅可拓展建设用地新空间,而且可通过优化用地布局,减少建设占用城镇周边和平原的优质耕地,促进城区域协调发展。
积极开展工矿废弃地复垦利用,充分利用废弃损毁土地。我国历史遗留的工矿废弃地数量巨大,通过复垦调整利用,可以把土地恢复利用、增加用地供应、保护耕地与治理矿区环境有机结合,提高土地利用的经济、社会和环境综合效益。
推进城乡低效用地再开发,盘活存量建设用地。城镇低效用地再开发在广东已有成功实践,不仅推动了节约集约用地,而且在加快产业升级、带动投资消费需求、提高城镇化质量等方面都具有重大作用。下一步试点内容和探索措施要更综合、更全面,构建更大、更强的节约集约用地平台。
实施国土综合开发整治工程,促进全域国土节约和合理利用。我国国土空间开发严重失衡,人口、产业和建设高度集中在“胡焕庸线”东南侧,制约了国土整体利用效率的提高。要在科学编制国土规划的基础上,推动实施国土集聚开发和综合整治工程,全方位促进节约集约用地。
加强土地规划科学化法治化民主化建设
☆ 改进规划组织方式,完善内容方法,强化规划先行意识
☆ 坚决维护土地规划的法定地位,加快土地规划专门立法
☆ 落实和扩大群众知情权、参与权和监督权等土地合法权益
面临政府职能转变和节约集约用地的新形势、新要求,土地规划工作亟待进一步加强,规划管理制度亟待进一步完善,根本措施是推进科学规划、依法规划和民主规划。
推进科学规划。要改进规划组织方式,既要坚持政府主导、部门合作,又要强化专家领衔、集体决策,保证充分论证、科学决策;要完善规划内容方法,坚持以土地规划为基础促进相关规划融合衔接,坚持以资源环境承载能力为前提合理安排用地规模和布局,不断完善和严格执行规划规程和标准;要强化规划先行意识,将科学规划作为规范有序开展各类试点的前提和保障。
推进依法规划。现代国家普遍视规划为“准法律”,以树立规划权威,同时,也注重通过立法规范和约束政府规划权力,防范不恰当干预。要坚决维护土地规划的法定地位,严格土地规划管控,防止以各种名义随意突破或修改规划;要针对现行法律有关规定不够具体、约束性不强等问题,加快土地规划专门立法,为加强和改进土地规划管理提供法制保障。
推进民主规划。要扩大规划编制和实施的公众参与,建立制度化、规范化、程序化的参与机制,充分尊重和保障群众土地合法权益;要加快规划信息化建设,既为提高规划科学水平和管理效率提供重要手段,也为落实和扩大群众知情权、参与权和监督权提供基本工具。
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