近年来，天水市城市建设日新月异，面貌焕然一新，城市功能增强，城市品位提升，具备了进一步发展的基础和条件。但是，由于我市城市地处“两山夹一川、藉河城中穿”的地理位置，使天水市城市发展空间受限于40公里长，1-3公里宽的狭长地带范围内，城市发展的预留地不足，土地资源紧张，制约城市空间拓展，客观上要求我市城市建设必须立足于节约集约用地。

　　根据市情，我市通过旧城改造建成了龙城广场、兰天城市广场等商业休闲区，新建了伏羲广场、玉泉广场、飞将广场和天河广场，扩建了伏羲庙、胡氏民居、赵家祠堂、纪信祠等，拓宽改造了民主路、建设路、解放路、双桥南北路、青年南北路等，建成了岷山小区、兰天佳苑、盛世桃园、天庆嘉园等多处住宅小区，实施了渭河、藉河风情线建设，在提升城市品位、完善城市功能的同时，提高了土地利用效率，拓宽了城市发展空间。

　　具体做法是：坚持以规划控制为前提、以政策约束激励为导向、以监管考核为保障、以市场配置为基础，建立完善资源节约集约利用制度，不断提高资源利用效率。 

　　一是严格土地供应，防止土地闲置浪费。对新增建设用地实行用地规模、用地定额和投资强度多项指标控制，避免盲目投资和重复建设低效浪费土地，充分利用现有建设用地和未利用地，严格控制占用耕地。

　　二是强化用地监管，提高存量土地利用效率。按照“布局集中，产业集聚，用地集约”的要求，完善和推进土地利用“三集中”，即工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中。城市建设适度提高建筑密度和容积率，合理开发利用城市地上及地下空间。工业用地在不改变原用途的前提下，鼓励建设多层标准厂房，严禁建设“花园式”工厂。按照国家闲置土地处置政策，对现有工业集中区建设用地的开发利用和投入产出情况开展科学评估，对近年来出让的房地产开发用地进行清理处置。

　　三是发挥市场职能，全面构建节约用地新机制。深入推进土地有偿使用制度改革，严格限制划拨用地范围。除军事、保障性住房等可继续实行划拨用地外，机关办公和交通、能源、水利等基础设施用地，逐步实行有偿使用。严格工业用地和经营性用地招拍挂出让制度，由市场决定地价、选择用地者，充分体现用地的公平、公正、公开。合理确定出让宗地规模，努力形成有效供给。所有宗地出让前都编制土地供应方案，发布供地计划，明确容积率、建筑密度等规划条件，确保节约集约利用每宗土地，形成高效集约用地的新机制。

　　四是严格规划，积极推进农村建设用地管理，促进土地节约集约利用。我市农村居民点建设用地数量多，人均用地面积大。为此，我市积极走内部挖潜的路子，充分利用居民点四荒地和空闲地，结合小城镇发展战略与“村村通”工程，编制完善乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划，通过开展“村、水、田、林、路”综合整治，引导农村新建住宅向规划的居民点集中。在尊重农民意愿，保障农民权益的前提下，积极盘活农村集体建设用地，鼓励农民住宅建设利用村内空闲地和闲置宅基地，提倡有条件的地方集中兴建住宅小区，不断优化农村集体建设用地配置，取得了良好的效果。

　　但是，从总体上讲，目前我市城市发展预留地不足、土地利用率不高仍是制约城市发展的不利因素。在城市土地的开发利用方面仍存在以下问题：

　　一是城市建设用地规划存在不够科学，各类用地布局不够合理的问题。一些机关单位、企业和低容积率的住宅占据着城市的中心区和商业区，城市土地级差地租得不到体现。历史上遗留下来的基础设施建设和各业布局不合理的问题在短时间内难以解决，使大片土地不能有效开发利用。比如：天水机场建在秦州、麦积两区中间，限制了两区相向发展，影响到城区大片土地不能按新的规划搞建设，即使允许建的，建筑高度和容积率也受到限制。

　　二是城市绿化用地和建设用地布局仍显不足，可供开发潜力还很大。天水市山地多，川地少，城市规划区山坡地占很大比例，在川区可用于绿化的大面积土地资源已经越来越少，建设用地与绿化用地之争日益明显。而南北两山有较大适宜搞绿化的区域，水土流失严重，个别地方还存在地质灾害隐患，不宜搞建设。如何因地制宜，山川综合布局，是我市城市发展中提高城市绿化率、有效增加建设用地的重要课题。做到科学规划，统筹安排，就能挖掘出绿化用地和建设用地的巨大潜力。

　　三是旧城区改造的任务还很艰巨。近年来，虽然我市在旧城改造上做了大量工作，力度很大，见效很好，但由于天水市是一个有2600多年建城史的城市，长期形成的低容积率的旧城区面积很大。尚未开发改造的区域，平房多，建设杂乱，基础设施不完善，居住条件差，土地利用率不高。加快这些区域的改造，是改善城市居民居住条件的需要，也是有效开发利用城市土地的重要途径。

　　四是闲置低效使用新增建设用地的情况不同程度地存在。近几年来，我市对城市新增建设用地总的讲控制比较严，要求比较高，城市的高层建筑多了，城市明显长“高”了。但是在招商引资的一些工业用地中仍然存在部分闲置和利用率比较低的问题。有些用地单位或个人节约用地意识不强，占地面积大，开发强度低，造成土地资源的浪费。

　　节约集约用地既是缓解土地供需矛盾的现实选择，也是科学发展的本质要求。节约，必须坚持一个原则，就是各项建设都要尽量省地，能用存量的不用增量，能用差地的不占好地，尽量不占或少占耕地，非占不可的要严格控制规模，做到占补平衡。特别是秦州、麦积两区，人口密度大，建设用地少，一定要走立体化发展的路子，千方百计增大用地容积率，促进地尽其利、地尽其用，关键要在以下几个环节下功夫：

　　一是创新工业用地计划分配方式。无论是申请用地，还是实际供地，都要“靠项目说话”，切实改变层层分指标、层层争指标的现象，解决有项目没指标、有指标没项目，小项目大指标、大项目小指标的问题，有效提高资源配置的效率。

　　二是完善政府与投资者“双向约束”机制。政府要确保依法高效供地，有一个时间上的自我约束，企业要作出承诺，有一个投入、产出、效益以及竣工、投产时间的约束。这些都要在相关法律文本中载明，并设定履约保证、违约责任等内容，加大对土地开发利用的规范和约束。

　　三是加强供地后监管。在去年用地专项清理工作的基础上，探索建立项目快速落地反应机制和土地供后监督检查机制。要发挥规划的调控作用，严格控制住宅建设的层高，除特殊情况经批准外，一般不建多层，鼓励建高层或小高层。要摸清老企业用地的底数，因地制宜地加大资源整合、置换的力度，切实盘活存量建设用地。要重新审视开发区和工业园区土地利用情况，对原有规划按照“大稳定、小调整”的原则，及时进行修正，深入挖掘土地利用空间。

　　四是盘活存量、内涵挖潜，进一步加大旧城改造和“城中村”改造力度。根据我市市情，在每年的城市建设供地计划上，应安排一定数量的存量土地，适度加大旧城改造和“城中村”改造进程和力度，通过在原来低效利用土地上的有效改造，切实提高存量土地的利用效率和效益，在不增加城市新增建设用地面积情况下使城市增“高”。对不适宜继续留在城市中心、与城市最佳功能布局相违背的土地使用者，可通过易地搬迁、合并或压缩用地规模等方法进行用地调整，使存量土地通过合理开发，发挥最大效益。

　　五是建立奖罚机制，形成节约集约用地良性循环。深入开展土地市场专项治理工作，持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。将建设单位违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息，采取对闲置土地项目从严控制抵押贷款，对违法用地项目不提供土地抵押等手段，限制违法用地和闲置土地。同时，对提高容积率和节约土地搞建设的，应建立和完善激励机制，调动建设单位节约集约用地积极性，规范市场用地行为，提高土地利用效率。根据我市实际，凡工业用地增加容积率的，可不增加土地有偿收入，并可适当减收土地使用税；对于容积率高的住宅用地，可减收城市配套费用。

　　六是加大土地整治力度，增加城市规划区有效用地面积。我市南北两山还存在一些地质灾害隐患，使一些能绿化的用地得不到很好绿化，能建设的土地受到制约和限制。因此要进一步加大投入，有计划有步骤地治理两山地质灾害，搞好土地整理，有效增加绿化和建设用地面积，使城市规划区内的土地得以最大限度有效利用。（天水市国土资源局 马小龙）