从区域发展的视角来考量，中国改革开放的进程也是区域发展战略不断调整和提升的过程。从初期的沿海开放，逐渐到沿江、沿边开放，再到西部开发、东北振兴、中部崛起，中国区域发展的总体战略日益清晰，区域经济逐渐呈现“多轮驱动”的发展态势。期间，中国在区域政策制定和实施上进行了有益的探索和实践，不仅直接收获了地区经济发展上的巨大成就，还极大促进了我国整体经济实力的迅速提升。进入新世纪以来，随着全面建设小康社会和社会主义和谐社会发展战略目标的确立和落实，区域政策在增强地区发展活力、促进区域协调发展等方面被寄予了更高期望。土地由于兼具资源、资产和资本属性，加上空间位置的固定性和数量禀赋的有限性，土地政策成为区域政策体系的重要内容，并在调控区域发展中发挥了不可替代的重要作用。但是，由于相关基础研究总体上较为滞后，当前土地政策普适性过强而针对性不足的缺陷十分明显，而这也极大影响了区域发展调控的预期效果。面对区域经济社会发展的新形势和新要求，当前亟需加快构建区域土地政策体系，通过制定和实行差别化的土地政策，促进区域经济社会持续和协调发展。

　　一、目的意义：必要性与紧迫性并存

　　通过健全和完善区域政策体系来提升地区发展能力、促进区域协调发展是当前我国增强国民经济内循环能力、消减区域发展 “马太效应”的必然要求，土地政策应该也能够在其中扮演更为重要的角色。

　　（一）区域发展已成为提升我国整体实力的重要动力源泉

　　从某种意义上来说，改革开放以来，我国经济持续高速增长获益于地方政府发展区域经济积极性的极大发挥。1978-2008年间，我国东部沿海地区GDP保持了11.24%的年均增速，中、西部地区年均增速也分别达到9.75%和9.13%；在此期间，全国有11个省份的GDP年均增速超过10%。正是由于区域经济发展富有活力，改革开放后的30年里，全国GDP年均增速达到了9.8%以上，较之改革开放前提高了近4个百分点，而这样长时间的经济高速增长也世所罕见。由于科学发展观尚未转化为科学政绩观，当前对领导干部的考核评价仍然偏重经济增长，特别是近年来为了抵御国际金融危机而采取的一系列应急措施更是强化了经济增长的重要性，地区经济增长的潜力被进一步发掘。2009年，全国共有14个省份GDP超过万亿元，广东、江苏和山东三省GDP总量均超过3万亿元，广东省更是接近4万亿元；31个省份中仅有山西省GDP增速为6%左右，其余均超过8%，更有26个省份超过10%。主要经济区更是保持了较快增长势头，如2009年珠三角、长三角和京津冀地区GDP总量分别达到3.2万亿元、7.2万亿元和3.4万亿元，年增幅分别高达10.7%、10.4%和11.8%。在区域经济高速增长的强劲推动下，2009年虽然全球经济仍显疲态，但我国GDP还是保持了8.7%的增速，总量增加到33.5万亿元，经济规模稳居世界前三。

　　（二）失序的区域经济发展也带来了日益复杂的区域问题

　　发展区域经济积极性的调动和发挥在提高了所在地区经济社会发展水平、促进国家整体实力迅速提升的同时，也带来了诸如区域发展差距拉大、区域发展秩序失控、资源环境压力加大等负面效应。由于自然条件、资源禀赋、经济基础、社会习俗等方面差异的客观存在，加之彼此间分工上前、后向联系不同导致的循环累积效应形成和强化，区域发展失衡几乎是各国（地区）经济社会发展中都不得不面对的问题，我国这方面的问题则更为突出。1978～2008年间，东部、中部、西部和东北地区GDP占全国比重由44:22:14:20扩大到54:19:9:18，经济总量在国土空间上进一步向东部沿海地区集聚，并主要集中在长三角、珠三角、环渤海等区域，而东部持续膨胀、中部被边缘化、西部长期落后、东北衰退难止等现象也一度严重影响了我国既定经济社会发展战略目标的实现。区域之间经济利益博弈的普遍存在，使得各区域通过人为分割市场、限制资源要素流动来加强地方保护的同时，还常常深陷无序竞争和重复建设的漩涡，致使区域间项目同质化、产业同构化、产能过剩化现象屡禁不止，而区域经济秩序紊乱也严重干扰了国家调整经济结构、转变发展方式的战略部署。2009年我国炼油产能过剩已接近600万吨，而简单汇总各地已建和拟建炼油项目后可以发现，2015年这一数字将高达2.2亿吨；各地在战略性新兴产业发展上也是如此，截至2009年底我国在建或拟建多晶硅产能就已相当于全球年需求量的两倍以上。区域发展过程中，因为一味追求经济增长速度而对资源环境成本的忽视，特别是由于无序竞争和重复建设的较为普遍，不少地方出现了人与自然关系失衡、资源环境压力凸显的不利局面。以一度被视为“中国经济增长第三极”的环渤海地区为例，2009年国家审计署发布的渤海水污染防治审计调查结果显示，环渤海沿岸监测的陆源入海排污口中82%超标，近年来进入渤海的年污水量占全国排污水量的30%以上，渤海环境质量已严重恶化。

　　（三）土地政策理应在促进区域持续协调发展中发挥作用

　　为了消除市场失灵对资源空间配置效果的影响，政府常常通过制定和实施区域政策来提高资源空间配置效率和促进社会公平正义。而作为市场机制的必要补充和平衡手段，区域政策的形成与发展有着深刻的政治、经济、技术和社会背景，并呈现出局限性、整体性、动态性和主观性的特点。国内外区域发展和区域政策调控实践表明，区域发展是多方面力量相互作用和配合的结果，区域政策实施要建立在多种主体与手段相互协作之基础上，只有当目标一致的各项区域政策相互衔接和配合并形成完善的区域政策体系时，才能切实发挥区域政策调控区域经济社会发展的预期效果。面对难以弥合的区域发展差距和濒于失序的区域发展格局，为了继续增强国民经济内循环能力，同时极力避免引发新的“马太效应”和增加资源环境成本，我国当前亟需创新区域政策体系，通过为落后地区经济社会发展输入外生变量、对已趋恶化的区域关系进行干预和调整，来消除阻碍区域内生动力发挥的体制机制障碍、理顺中央与地方以及不同区域间的经济关系，重建富有效率而又不失公允的区域发展新格局。作为政府基于实现经济社会发展目标而制定的协调一定时期或地区土地关系的行为准则和对策措施，土地政策是区域政策体系的组成要素，并且由于土地不仅是经济社会发展的重要载体，还是最基本的生产资料和生产条件，土地政策在激发区域发展潜能和引导区域合理发展方面发挥了不可替代的重要作用。随着我国区域发展重要性和区域问题复杂性的日益凸显，以及土地政策近年来被赋予参与宏观调控的神圣使命，当前及今后较长时间内区域土地政策都要在调控区域经济社会发展方面扮演更加重要的角色。

　　二、现状基础：有利机遇与严峻挑战

　　在发展区域经济受到各地追捧、区域发展问题呈现复杂局面的情况下，创新区域政策体系成为政府和学界共同关注的一大焦点，而加强区域土地政策体系构建以期实施差别化调控较之以往既不失机遇也不乏挑战。

　　（一）综合配套改革实验将区域土地政策设计推上前台

　　进入新世纪后，随着改革发展进入到攻坚克难的关键阶段，我国沿袭“先行先试、由点及面”的渐进改革方式，做出了设立国家综合配套改革试验区的重大战略部署，旨在通过在这些地区进行包括经济改革在内的一系列综合配套改革实验来为全国改革发展发挥示范和带动作用。在综合考虑地域的代表性、内容的典型性、较强的组织领导、较好的工作基础，以及相应的发展潜力和承受能力后，上海浦东新区于2005年6月、天津滨海新区于2006年5月、重庆市和成都市于2007年6月、武汉城市圈和长株潭城市群于2007年12月、深圳市于2009年5月、沈阳经济区于2010年4月，分别被确立为综合配套改革试验区。截至目前，国家级综合配套改革试验区数量已经增加到8个，并基本形成了东部、中部、西部和东北地区互动的试点格局。这些试验区兼顾了处于不同发展阶段的不同地区的改革发展需求，而试点的内容和重点也基本涵盖了当前和今后一段时期我国改革发展需要解决的重点难点体制问题。如在具体任务和分工上，上海浦东新区、天津滨海新区和深圳市主要在加快开发开放、率先完善社会主义市场经济体制进行全面改革探索，武汉城市圈和长株潭城市群以资源节约型和环境友好型社会建设为主要内容，重庆市和成都市改革重点是统筹城乡发展，沈阳经济区改革主题则是新型工业化。

　　目前，除沈阳经济区外，其他7区的改革总体方案都已获国务院批准实施，各专项改革方案也都开始制定和实施，而土地制度改革和政策创新毫无疑问在这些试验区都是亟待加强的重点内容。上海市委、市政府向浦东新区下放的6个方面17项原属市级政府权限中包括土地管理的内容，而上海浦东新区也早早开展了诸如老年农民土地换镇保等试点；在2008年3月国务院下发《关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》后，天津市制定了《滨海新区综合配套改革试验总体方案三年实施计划（2008—2010年）》，其中包括“创新土地利用规划和计划管理模式，探索海洋开发利用和耕地保护的有效方式，深化土地管理体制改革”；四川省与国土资源部签署了《关于共同推进国土资源管理工作促进成都统筹城乡综合配套改革试验区建设的合作协议》，共同开展成都市土地利用总体规划修编，加强耕地保护，推进城乡建设用地增减挂钩试点，推进征地制度和农村土地产权制度改革；重庆市选择条件较好区县在土地使用制度等领域先行先试，在破解统筹城乡体制障碍新思路和新创举方面进行深入探索；2008年9月《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》获得国务院批复，其中包括在“武汉城市圈”内进行土地“占补平衡”等内容；2008年12月国务院印发了《关于长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案的批复》，“长株潭城市群”获准探索建立省域内城市间耕地“占补平衡”新机制，以及在严重污染地区耕地用途变更、不动产保有税征收、差别化土地税收、征地协议制度等方面进行探索或实验；2009年5月《深圳市综合配套改革总体方案》获得国务院批复通过，深圳市随即制定了《深圳市综合配套改革三年（2009-2011年）实施方案》，将要启动的重点改革工作包括“深化土地制度改革，研究出台产业用地出让弹性年期政策”等。

　　（二）区域规划的实施亟需建立健全区域土地政策体系

　　随着区域发展重要性的日益凸显和区域问题严重性的愈发突出，我国在协调空间开发秩序和调整空间结构方面做出了相应部署安排，重点就是启动区域规划的编制和实施，并在此基础上制订侧重于块块调控的区域政策，着力构建各具特色、功能各异的区域经济体系。早在2004年9月全国“十一五”规划编制准备工作电视电话会议上，时任国家发改委主任马凯同志就指出，区域规划是“十一五”规划体系的重要组成，并且认为，区域规划是我国规划体系中亟待加强的薄弱环节和实施区域调控的重要依据，具有战略性、空间性和约束性；区域规划作用在于划定主要功能区红线，把经济中心、城镇体系、产业集聚区、基础设施以及限制开发地区落实到具体的地域空间；编制区域规划要着眼于打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹重大布局和生态环境建设，以提高区域整体竞争能力。而在区域选取上，“十一五”期间将对一些经济联系紧密的城镇聚集地区、以中心城市为依托的都市经济圈地区、重点开发地区等进行规划。

　　根据既定部署，近年来国家发改委基于促进重点地区率先发展和加快发展、落实国家重大改革和发展战略、深化国家开放合作需要的考虑，相继促成国务院批准通过了一系列区域发展规划。特别是2009年以来，为了抵御国际金融危机、扭转中国过度依赖外贸的外向型发展模式，区域规划推出速度明显加快，迄今已有海峡西岸、江苏沿海、横琴、关中－天水、辽宁沿海、中部地区、图们江、黄河三角洲、广西、鄱阳湖、甘肃省、海南、皖江城市带等十余个区域规划出台，而目前正在研究制定的还有长江三角洲、京津冀和成渝等区域规划。为了切实促进经济平稳较快增长和推进区域协调发展，这些区域规划都设计了较为科学可行的区域政策体系，在完善区域土地政策方面更是提出了较高要求。例如，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》涉及土地用途管制、农村集体建设用地流转、城乡统一建设用地市场建设等；《江苏沿海地区发展规划》涉及海域滩涂资源开发、低产盐田用途调整、土地管理改革等；《关中－天水经济区发展规划》涉及建设用地计划统筹、土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩、农村宅基地和村庄整理等；《辽宁沿海经济带发展规划》涉及土地利用规划计划执行、基本农田保护、土地整理复垦、建设用地新空间拓展、土地用途管制、征地制度改革、土地收购储备等；《中国图们江区域合作开发规划纲要》涉及新增建设用地计划指标安排、城乡建设用地增减挂钩、存量闲置土地挖潜、建设用地增量供给等；《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》涉及土地规划管控、土地计划管理、宜农土地后备资源开发、重大土地整治工程组织实施、城乡建设用地增减挂钩、土地确权登记等；《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》涉及耕地保护、土地节约集约利用、土地用途管制、用地需求保障、城乡土地一体化管理等；《皖江城市带承接产业转移示范区规划》涉及耕地保护、土地节约集约利用、土地利用结构优化、土地管理方式创新等。

　　（三）土地调控近年来在促进区域协调发展上卓有成效

　　自从2004年前后被赋予参与宏观调控职能以来，国土资源部根据经济社会发展形势和特点，在运用差别化土地政策调控区域发展方面做出了部署和安排。突出表现就是在新一轮土地利用总体规划修编中，将统筹区域土地利用作为一项重大任务，并从土地利用综合分区、主体功能区和省级行政区域三个层面明确了规划期间土地利用方向、土地利用政策和土地利用指标。在土地利用综合分区层面，根据各地土地禀赋、利用现状、发展阶段和战略定位，将全国划分为九个土地利用区，并明确了各区域土地利用管理重点。例如，在建设用地管理方面，西部地区（含西北区、西南区和青藏区）要确保特色优势产业发展和承接其他地区产业转移的理性用地需求；东北地区要适度保障现代装备制造业发展用地，确保资源型城市经济转型和发展接续替代产业用地需求；中部地区（含晋豫区、湘鄂皖赣区）要合理考虑承接东部地区产业转移的用地需求，并确保有竞争力制造业和高新技术产业用地适量供应；东部地区（含京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区）要确保现代制造业和现代服务业必需用地，严格控制传统产业用地扩张。在主体功能区层面，根据不同主体功能区的功能定位和发展方向，确定了相关“概念区域”用地政策。例如，优化开发区域要大力推进土地利用转型，重点开发区域要有效保障人口与经济集聚用地需求，限制开发区域要切实发挥土地对生态安全的基础屏障作用，而禁止开发区域则严格禁止相关开发建设。在省级行政区域层面，基于土地利用综合分区调控方向和主体功能区用地政策，结合各省份经济社会发展现状与趋势、资源环境条件与潜力等，分别确定了约束性和预期性土地利用指标，以强化省级政府土地调控职责。

　　基于前述考虑，新一轮全国土地利用总体规划对规划期间土地利用指标进行了科学分解，从中也可看出，国土资源部在调控区域发展、促进国家区域发展战略落实方面进行了统筹谋划。以四大政策分区新增建设用地为例，如果不考虑机动指标，2006～2010年间东部、中部、东北和西部地区新增建设用地规模分别为59.88万公顷、40.13万公顷、15.56万公顷和62.17万公顷，占全国总规模比重分别为33.69%、22.58%、8.75%和34.97%；而2011～2020年间东部、中部、东北和西部地区新增建设用地规模分别为93.29万公顷、71.50万公顷、32.89万公顷和119.32万公顷，占全国总规模比重分别为29.43%、22.56%、10.38%和37.64%。从中可以看出，既考虑了东部率先发展的需要，也考虑了西部开发、东北振兴和中部崛起的要求，一改之前用地指标过于偏重部分地区的做法，保障了其他地区发展的合理用地需求。统计数据表明，2008年以来，我国经济增长格局发生了重大转变，中部、西部和东北地区经济增速开始超过东部地区。2008年，全国经济增速前十省份中，西部有4个，中部、东北和东部各有2个；2009年，西部有5个，中部有3个，东北和东部均只有1个；而在2007年，东部有6个，西部有3个，东北有1个，中部则1个没有。经济增长格局的这种转变虽然不乏国际金融危机对东部地区严重依赖进出口增长方式冲击的因素，但也应看到，在包括土地政策在内的区域政策推动下，我国落后区域的发展动力在增强，区域发展的协调性也在逐渐提高。

　　（四）现有区域政策研究普适性过强而针对性不足

　　总体而言，目前我国区域政策无论在理论研究上还是实际操作中均存在明显缺陷与不足。首先，理论研究滞后常常引起视听混淆。国内对国外区域政策发展线索的了解已经较为清楚，而且在区域政策必要性上也基本不存在分歧，但理论研究仍然总体上较为滞后。例如，在区域政策概念、内涵和特征等界定上，尚缺乏统一标准和一致方向；在对区域政策决策主体认知上，一些学者常错误地将地方政府也视为区域政策主体；区域政策的工具属性尚未完全明确，常常简单以“政策总和”来界定何谓“区域政策”；区域经济一体化形成机制和路径研究尚不深入，大多只是借鉴国际理论而与我国实际情况有所背离；研究方法上定性较多、定量不足，尤其是缺乏具体全面的评价指标体系。其次，区域管理制度基础建设进展并不如意。区域政策的目标对象是特定区域，这需要建立科学合理的区域划分框架，虽然我国之前进行过多次类似尝试，但效果一直欠佳。目前无论是关于东部、中部、西部和东北地区的政策性分区，还是进展迟缓的主体功能区划分，都由于范围过宽、面积过大而使得针对性不强、典型性不足。反观国际上的成功做法，则更能够看出这一点，如英国将24万平方公里的国土划分为12个一级标准区和37个二级标准区。正因上述原因，我国区域政策呈现如下特点：政策雷同较多，缺乏针对不同类型区域的特色鲜明的区域政策；区域政策体系中不同政策之间的协调匹配性较差，且不乏相互拆台的案例；区域政策的时效性不强，不能随着形势发展而进行适时调整；实施手段上过于偏重行政指令，经济、法律等手段的运用尚不娴熟。

　　与区域政策所呈现的总体特征类似，目前我国区域土地政策理论研究和实践操作均滞后于经济社会发展形势需要。在理论上，区域土地政策体系远未建立，土地政策更多时候只是相关政策的配套（如解决产业发展用地、建设项目落地等），与其参与宏观调控的既定职责相去甚远。不仅如此，作为资源资产资本的有机统一，目前只是对土地资源管理研究较为透彻，而资源管理与资产管理和资本管理的有机联系亟需加强，特别是作为生产要素在区域内部和区际之间合理流动的问题远未解决。在目标对象选择上，区域土地政策常处于盲从状态。新一轮土地利用总体规划划分的九个土地利用综合区，与国家区域发展总体战略相吻合，也承继了前两轮土地利用总体规划的做法，但其过粗的特点同样非常明显，因而只能是明确不同综合区的土地利用方向，实际上缺乏针对性的指导和调控；由于主体功能区划迟至今日仍未出台，新一轮土地利用总体规划确定的不同主体功能区土地利用政策很难落地，自然无法发挥其调控作用；目前土地利用总体规划的区域调控作用只能突出体现在省级土地利用上，但对省内土地的强化管理很多时候弱化了土地要素的自由流动功能，而这与目前区域一体化发展和加强区域协调互动的总体要求不相吻合。考虑到以上因素，我国目前区域土地政策研究总体上流于表面和过于程式化的缺陷较为突出，这也直接导致了现有区域政策过于普适性而针对性不足的特征尤为明显，政策内容过于原则性而缺乏操作性的弊端比较突出。另外，土地政策间协调衔接不够、实施手段过于单一等问题也亟待加强和解决。

　　（五）深层次体制机制问题羁绊了区域土地政策的完善

　　由于被赋予参与宏观调控职责的时间较晚，目前土地调控的目标、工具、传导机制和配套办法尚未健全，针对不同区域的差别化政策体系更是远未形成，而这也极大影响了区域土地政策在调控区域经济社会发展中的地位和作用。究其原因，土地管理制度改革未能适应发展需要难辞其咎，但土地之外的深层次体制机制因素更是扮演了重要角色。

　　首先，分税制下地方与中央博弈的加强使得国家对地方土地利用的调控能力有所减弱。1994年开始的分税制改革一大特点就是财权上收，强化了中央政府的“银根”调控能力，但其导致的直接后果就是地方政府在财政预算外“开源”积极性的调动，而且都先后将目光投向了“以地生财”，专注于建设用地指标的获得和及时变现获利。虽然国有土地是最大的国有资产，但由于土地的属地性质明显，地方政府在土地管理上较之中央政府更具优势，并在利益博弈中占尽先机，影响了中央政府“地根”调控作用的充分发挥。虽然近年来加强了土地出让收入管理，但在追求经济增长的政绩驱使下，这一现象并未根本改变。财政部统计数据表明，2009年全国土地出让收入为14239.7亿元，而同年地方政府本级收入总额为32581亿，土地出让收入占比接近43.7%，在此情形下调控区域土地利用又谈何容易。

　　其次，区域之间竞合不分在贻害国家整体利益的同时也影响了所在区域长远发展能力。根据相关研究，改革开放以来中国已经爆发了三轮区域经济冲突。其中，第一轮发生在20世纪80年代，第二轮发生在20世纪90年代，第三轮起始于“入世”之后的2002年，而其突出表现就是当前正在遭遇的第四次重复建设高潮，如部分行业低水平重复建设与产品结构性失衡并存、外国资本大举进入使得区域经济冲突趋于复杂化、重复建设由传统和耐用消费品行业逐渐向高新技术行业蔓延。重复建设相应带来了重复用地问题，而各地吸引投资时惯用的土地优惠政策更是加剧了土地利用的粗放浪费。虽然近年来加强了包括建立工业用地出让最低价标准统一公布制度在内的土地出让管理，但在区域利益协调机制尚未健全之前，如何从更高层面上制订统筹区域土地利用以促进不同区域之间竞合有序、共同发展的土地政策仍面临极大考验。

　　再次，市场配置资源的基础性作用没有得到充分发挥影响了区域土地政策的执行基础。随着市场经济体制的初步建立，市场配置土地资源的地位和作用得到了相应加强，但尚需进一步强化。尤其在土地利用指标区域分解上，区际利益博弈的存在常常影响了用地指标在不同区域间的合理配置。不仅如此，行政力量在土地管理上的过多体现还极大弱化了土地的资产资本属性，不仅限制了土地要素的自由流动，还使得土地使用者被牢牢束缚，区域土地政策制订和实施的前提和基础因而并不十分可靠。

　　最后，制度创新没有跟上经济社会发展形势需要致使区域土地政策缺乏相应制度保障。总体而言，作为新生事物，特别是当前我国改革发展又已进入了攻坚克难的关键时期，加之不同区域之间差别悬殊，区域土地政策本身面临着改革创新的巨大压力。囿于当前法制建设总体滞后、行政审批惯性较大、区域管理制度缺乏等因素的客观存在，区域土地政策改革创新的外部环境有待进一步改善，区域土地政策实施的试错成本也有待多途径予以消解。但是，当前这方面制度创新总体上进展缓慢，从而使得区域土地政策无论是在制订上还是实施上均缺乏制度保障。

　　三、基本构想：构建体系与协调互动

　　构建区域土地政策体系的必要性与紧迫性不言而喻，当前所面临的机遇和挑战也前已述及，为了在调控区域发展中发挥更大作用，需要结合区域政策发展趋势、国家区域发展战略部署和土地管理制度改革创新方向，加紧构建区域土地政策体系。

　　（一）明确区域土地政策体系构建的目标原则

　　在理想的区域发展格局中，不同地区之间竞合有序，生产要素自由流动、高效利用，区域整体发展上既富有效率又不失公平。为了促进这一理想格局的形成，国家（地区）制订实施区域政策对区域经济发展和区域经济关系进行调控与协调，而这也成为区域政策的基本目标。作为区域政策的重要组成，区域土地政策的制订和实施总体上服务于区域政策的基本目标，并且因为土地资源的特殊性而打上了较为独特的烙印。目前，完善区域土地政策、建立健全区域土地政策体系的基本目标应该是：通过构建适合不同区域的差别化土地政策体系，改进和提升土地政策调控区域发展能力，增强区域发展活力、促进区域发展协调。在这一基本目标之下，还可以将其细分为这样几项具体目标：通过有效保护耕地资源，切实发挥区域内耕地资源在保障粮食安全、保持社会稳定等方面的综合功能；通过显著提高土地节约集约利用水平，提升区域科学发展的用地需求保障能力、促进区域经济发展方式从主要靠增加土地消耗拉动向主要靠提高土地利用效率带动转变；通过调整土地利用结构，促进区域经济结构调整升级、增强区域经济发展潜力和竞争力；通过优化土地利用布局，合理配置区域生活、生产和生态空间用地，促进区域经济社会与资源环境协调发展；通过做好土地利用时序安排，促进区域经济平稳较快发展、防范经济振荡对城乡居民影响。

　　区域土地政策体系的构建要建立在总结分析国内外区域政策发展的客观规律和基本趋势、评价判断不同区域在国家区域发展总体战略中的功能定位和发展方向、把握找准土地管理制度改革创新的重点领域和关键环节等基础之上，并且要遵循以下基本原则：首先，前瞻性与现实性相结合。区域土地政策要在相当长一段时间内保持相对稳定以提高其权威性，需要对当前和今后区域经济社会发展及其对土地调控管理需求有较为准确合理的评判分析；区域土地政策的制订又必须基于现实和便于操作，很多时候应该是对区域土地利用实践中现行较为成功做法的总结或升华。其次，突破性与规范性相结合。不同区域的条件基础不同，特别是存在功能定位差异，而普适性土地政策又不能全面兼顾前述不同与差异，这就要求区域土地政策在一些方面要进行突破性探索，恰如当初的特区城市试吃国有土地使用权拍卖出让的“螃蟹”；但为了尽量减少社会负面影响，特别是在没有充分验证之前杜绝其他地方的竞相“选择性”效仿，前述探索又必须规范有序进行，特别是要努力做到“结果可控”。再次，全面性与针对性相结合。无论是作为完整体系，还是土地调控涉及方方面面，区域土地政策体系本身都应该是全面和系统的，考虑到土地调控和管理的全部过程和所有环节；但是，区域土地政策体系毕竟是服务于特定区域，着重关注的应该是具有区域特点的或者担负“先行先试”使命的重点领域和关键环节。最后，独立性与协调性相结合。区域土地政策体系的建立健全很大程度上依赖于外部环境改善和相关政策建立，但在这些前提条件并不完全具备时也不能等、不能靠；与此同时，为了切实提高区域土地政策效果和消解不必要的博弈，应该在制订政策时就要加强中央和地方之间的协调沟通以及不同部门之间的互动配合。

　　（二）明晰区域土地政策体系构建的基本思路

　　在明确了前述目标原则的基础上，要构建适合特定区域的较为完善的土地政策，必须要有较为清晰的框架体系。笔者根据对区域土地调控的粗浅理解，遵循“调控基础－调控手段－调控方式－调控措施”的思路，绘制了如下图所示的区域土地政策体系构建路线图，并寄望于通过外部环境改善和内部管理强化来达到“调控基础得靠、调控手段得当、调控方式得宜、调控措施得力”的效果。根据前面的介绍，区域土地政策的调控对象是特定区域，而该区域的土地资源禀赋、土地利用现状、经济社会发展阶段和区域发展功能定位等就构成了调控基础；国内外政府调控经济社会发展的手段不外乎行政手段、经济手段和法律手段，区域土地调控也要综合运用这三种手段；就土地政策而言，其调控方式与其他政策有相通之处，但也有独特的地方，总的来看应该有规划管制、计划调控、审批管理、经济调节和法律规制等几方面；在每种调控方式之下，都有具体的调控措施与之相对应，而这些调控措施的政策化也就构成了具体的区域土地政策。

　　具体而言，在调控基础方面，区域土地资源禀赋和土地利用现状是土地政策的着眼点，要通过土地政策的制订实施保护土地资源数量、提升土地资源质量、发掘土地资源潜力、转变土地利用方式；而经济社会发展阶段和区域发展功能定位是土地政策的落脚点，要通过土地政策的制定实施促进区域经济持续发展、社会安全稳定，区域竞争力不断增强、和谐度不断提高。

　　在调控手段方面，随着市场经济体制的逐步健全完善，行政手段将逐渐退出市场所理应发挥作用的领域，但鉴于我国特殊的土地国情和公有现状，行政手段将继续发挥其不可替代作用，并在当前仍属于强化的对象；无论是从世界潮流还是从中国改革进程来看，政府均在向亚当·斯密的“守夜人”角色过渡，经济手段在区域土地政策制定实施中的应用范围不断扩大，这也反映了市场配置资源的现实需求和发展趋势，但在市场秩序规范和市场体系建设方面仍有许多值得加强处，特别是在政府配置资源的“有形之手”迟迟不肯收回的情况下更是如此；法律手段在目前区域土地政策的制定实施中应用较少，这不仅与完善区域土地政策体系要求不相称，也与市场经济发展需求不适应，特别是使得在规范和引导区域土地管理制度改革方面缺乏保障和威慑，因而亟待加强。在调控方式方面，思路中提及的大都是目前正在发挥效用或应该发挥效用的主要几种，如规划管制、计划调控和审批管理都隶属于行政手段，是目前土地参与调控的主要方式，也是区域土地调控的重要方式；经济调节和法律规制目前普遍并不如意，但恰恰是改革的大方向和调控的胜负手，区域土地政策体系的制定实施中必须高度重视这两种调控方式。在调控措施方面，规模管控和布局优化主要属于规划管制的内容，结构调整和时序安排主要属于计划调控的内容，用地预审和土地审批主要属于审批管理的内容，价格管理、税费调节、融资与改革和收益分配主要属于经济调节的内容，而建章立制和执法监察则主要属于法律规制的内容，为了切实发挥效用，需要对这些措施赋以政策化的内涵和操作化的内容，从而使其成为具体政策并按一定逻辑关系形成体系，以共同发挥调控区域发展的作用。

　　（三）用妥区域土地政策实施的行政手段

　　早在2004年中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记就明确指出，“要充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用”，随着土地参与宏观调控被正名并发挥越来越大作用，土地规划日益成为调控“利器”，而在区域调控中更要加强规划管制。由于土地规划是对区域未来较长时间土地利用进行的总体设计，规划管制应更多体现在规模管控和布局优化方面。其中，规模管控的对象包括耕地和建设用地，要在综合分析和科学预判的基础上，明确规划期间区域耕地保有量和建设用地规模以及为此所要采取的政策措施，例如，从区域实际出发，严格限制耕地减少途径、加大耕地“开源”力度，以及严控新增建设用地数量、鼓励存量建设用地挖潜、拓展建设用地新空间等；布局优化主要是从区域经济社会和资源环境协调发展的角度，对区域内部土地利用进行的空间合理安排，是从宏观层面为区域可持续发展奠定基础的必要举措，必须基于区域内部差异性的科学分析和准确定位，而在当前许多地方偏重经济增长、忽视生态环境的情况下，特别要注意做好基础生态用地的空间布局，为有效促进区域生态文明建设创造有利条件。

　　作为土地利用总体规划指标在年度上的分解落实，土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要措施，也是土地参与宏观调控的直接体现。随着2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2006年《关于加强土地调控有关问题的通知》等重要文件的相继出台和实施，计划调控要在区域调控中发挥更加重要的作用，而计划调控的实现，应更多从结构调整和时序安排方面来考虑。在国际金融危机冲击之下，我国经济结构总体较差的特征显露无遗，促进经济结构调整成为我国当前及今后较长时间内的战略任务。因此，在区域土地调控实践中，要着力通过土地利用结构调整来促进经济结构调整，例如，要通过选择性安排用地指标为区域战略性新兴产业的培育和发展提供用地保障，通过禁止或限制安排用地指标来倒逼区域“两高一资”产业转型升级等；面对当前地方经济建设在土地指标使用上“寅吃卯粮”较为盛行从而不利于长远发展的做法，要从时间安排上合理分解用地指标，特别是随着区域规划的相继批准实施，各类项目建设和产业发展区域扎堆和时间叠加的现象非常普遍，带来了极大的用地压力，在此情况下，更应做好用地指标的时序安排，以免投资拉动型的区域经济发展大起大落。

　　通过审批管理是土地供应的前提，因此审批管理起着真正的土地“闸门”作用，在区域土地政策体系构建过程中，既要按照行政审批改革的总体趋势进行适当简化，又要按照改进土地调控的要求对一些环节进行合理强化。作为审批建设项目用地的第一个环节，用地预审是审批或核准建设项目的先决条件，自从1997年首次提出以来被不断强化，并已形成了相应制度。当前区域土地利用实践中，地方政府在GDP崇拜下对招商引资和项目建设的盲目迁就，用地预审存在诸如重形式轻实质、权威性严肃性不够、覆盖面不足以及时间上滞后等问题和缺陷，而这也导致了“地根”失控和“闸门”失效。因此，在当前区域经济发展积极性高涨因而导致用地需求旺盛的情况下必须强化用地预审，切实从区域整体上管好土地供应第一道“闸门”。之前的土地调控实践已经证明，科学设置和行使土地审批权限是加强土地管理和调控的客观需要，特别是在近年来国家为拉动内需而启动了数量巨大的新开工项目情况下更是如此。但是，我们也应看到，土地审批上存在的弊端一定程度上也影响了项目建设的顺利进行，并导致了一定数量的土地违规违法行为。因此，在行政审批管理改革呼声渐大的当前，在区域土地利用管理上要有步骤、有计划地从审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容等方面推行土地审批制度改革，力求简化报批手续、提高办事效率。而且，一些地方实践已经表明，规范有序进行的土地审批方式调整，不仅没有弱化农用地转用和土地征收审批，还因为监管的加强而实际上提高了土地利用效果和行政审批效率。

　　（四）用活区域土地政策实施的经济手段

　　作为国家土地所有权的重要体现形式，土地出让价格也即通常所说的地价是国家加强产业用地调控和管理的主要内容，而建立科学合理的地价定价机制也是健全和完善市场经济体制的客观要求。就区域土地利用而言，地价政策是土地经济杠杆在区域经济社会发展中的最直接体现，通过地价“门槛”的建立，可以有效引导区域产业用地发展。近年来，特别是2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发之后，国土资源部在加强地价管理方面采取了一系列举措，并取得了较好的调控效果。以工业用地为例，继2006年12月统一制订《全国工业用地出让最低价标准》后，又于2009年根据经济社会发展形势和土地市场运行情况，对其进行了适当调整。总体而言，地价政策在促进国有土地资产增值保值、抑制产业用地无序扩张等方面发挥了重要作用，但也在一些地区的推行过程中遭遇了或明或暗的抵制。有鉴于此，目前的地价政策应着重在本地化方面进行健全和完善，既要考虑区域经济发展的现实需要和发展要求，更要确保国家利益不受损失和促进区域产业结构升级、经济结构调整。

　　土地税费是土地调控发挥效用的重要“经济杠杆”，虽然近年来我国加强了相关工作，但在区域土地利用实践中，却往往因为标准不合理、征缴不到位、变相减免化、使用不适当等而使得土地调控中的税费调节效果大打折扣。为了在区域土地调控中显著提高税费调节成效，土地税费标准的制订必须综合考虑所在区域实际和国家加强土地调控需要，特别是要针对区域土地利用所面临的突出问题而提高或降低部分税费的征缴标准，并且要根据区域形势发展特点进行适时调整；在征缴环节，一方面要严格按照既定标准及时征缴，另一方面对于因为各种原因所违规减免和欠缴的土地税费要进行及时清理、限期追缴，并将之与土地审批等管理业务建立联系，以切实提高税费征缴的严肃性；针对一些地方存在的变相减免事实，要在深入研究减免诱因和减免途径基础上，从做好服务和加强监管等方面消除减免诱因，并尽量疏堵减免途径；目前的土地税费使用总体上是“取之于斯，用至于斯”，而从增强区域土地利用协调互动的角度，应该建立土地税费收入不同区域之间横向分配机制，以更加凸显其针对性和有效性。

　　土地融资很大程度上解决了分税制下地方政府开发建设的资金短缺，也是土地资源的资本化的重要体现，但由于缺乏引导和监管不力，土地融资一直饱受诟病，而如何规范和用好土地融资也成为区域土地政策的关注重点之一。1998～2005年间，全国土地抵押面积985.56万公顷，抵押金总额73385.77亿元，抵押金占当年固定资产投资总额比例由4.31%提高到26.98%，关于此类金融风险的报道经常见诸报端。2007年国土资源部联合相关部委制定了《土地储备管理办法》，对地方政府土地融资行为进行约束和引导。但随着国际金融危机的不期而遇和扩大内需需求的极为迫切，对土地融资行为的规制一定程度上有所放松。根据《2009年中国国土资源公报》，截至2009年末，仅全国84个城市的土地抵押面积就达到21.7万公顷，抵押贷款高达25856亿元，比上年分别增长30.9%和42.8%，而今年以来关于地方政府债务的报道已呈增多之势。区域土地政策的制定实施，一方面要合理运用土地融资来解决科学发展中的资金问题，另一方面则要加强土地抵押登记、建立土地与金融市场监管联动机制等基础工作来做好金融风险预测预警和防范。尤其值得注意的是，要根据土地资源、资产和资本“三位一体”管理的现实需求，切实加强区域土地融资监管，并使其制度化和常态化。

　　土地收益分配不合理业已成为影响土地持续利用和和谐社会建设的主要因素，而在一些地方又尤为突出和严重。从目前土地出让收入在不同利益群体的分配情况来看，土地收益过度集中于地方政府而且使用上缺乏有效监管的现象非常普遍，农民很难从土地增值中获得足够收益并保证财产性收入持续增加。不仅如此，从近些年土地出让收入的收支情况来看，基本上是当年收益当年花光，而很少统筹考虑未来发展需求。有鉴于此，区域土地政策在设计时要从促进区域土地持续合理利用、社会和谐稳定发展出发，对土地收益在纵向横向上做好科学分解。要尝试建立城乡共享的土地收益分配机制，明确土地收益在农民、集体经济组织、地方政府和国家之间的分配原则和比例，确保城乡居民能共享经济发展所带来的土地增值；加大土地收益向改善社会民生和改进公共服务方面的倾斜力度，疏堵流向形象工程、政绩工程的途径或渠道；尝试建立土地收益基金，从时间安排上合理分配土地收益，杜绝“今朝有酒今朝醉”和“寅吃卯粮”的一贯做法。

　　（五）用好区域土地政策实施的法律手段

　　发达国家或地区区域政策的制定、实施、监督、评估等各个环节都建立在严格的制度基础上，这就需要加强相关立法工作，而这也相应保证了区域政策的规范性和可行性。反观我国，不仅区域政策工具较为单一，如经常运用的只有产业、投资、税收、金融等，而且这些政策工具的稳定性和透明度都不是很高，难以让公众和投资商所预见。因此，要保证我国区域政策的连续性和可预见性，特别是要建立健全市场机制，就必须加强区域政策的立法工作。这方面的例子国外有很多，如英国在制订区域政策时先后颁布了《特别区域法》、《工业布局法》、《地方就业法》和《工业发展法》等，日本则颁布了《新产业城市建设促进法》、《工业再配置促进法》、《特定产业集聚促进法》等。我国目前也正在着手制定相关的区域开发法律，系统阐述相关区域的开发目标、指导原则、重要政策措施、政府责任等内容，但仍然总体上滞后于区域开发的实际进展。区域土地政策的建章立制工作更是滞后，但这方面的需求同样甚至更为强烈。这是因为，区域土地政策的最大特点是其特定区域的针对型，而这也意味着某一地区行之有效的土地利用实践可能并不一定适合于其他地区，甚至在其他地区的运用会有违规违法之嫌。有鉴于此，为了提高区域土地政策的权威性和稳定性，非常有必要对其进行建章立制，甚至进行相关立法。通过建章立制或立法，一方面可以有效消除土地政策执行过程中的随意性和主观性，另一方面则有助于规范和引导区域经济发展、保障区域协调发展长效机制构建。总体而言，我们要抓紧区域土地政策的建章立制，为区域土地政策的制订和实施提供良好的制度平台，这样既能够保证区域土地政策的正常执行和科学评价，也可以减少交易成本支出，提高土地资源配置效率。

　　出于及时变现土地资本的目的，无论是主观还是客观因素使然，在区域发展中都不可避免存在规避既定程序的违规违法用地行为，特别是在改革创新的旗号之下，不少地方甚至铤而走险进行“突破”。而这不仅于区域发展本身无益，还极大损害了真正的土地管理制度改革创新。以城乡建设用地增减挂钩为例，这本顺应了中国城镇化发展和新农村建设的实际需要，但在近几年的试点过程中却因为个别地方的“灵活运用”而使这项政策创新背负了不应承受之指责。因此，在区域土地政策体系构建过程中，我们一方面要对新生事物持宽容和大度心态，尽量减少地方上的试错成本；但另一方面也要加强对相关改革创新的监管和指导，特别是要加强执法监察。之所以如此，就是要在确保权责一致的前提下鼓励各地在区域发展过程中进行土地管理制度创新。