节约集约用地面临三重掣肘

蒋省三：国务院发展研究中心党组成员

节约集约用地这个主题非常重要。我讲三点看法。

第一点看法是，整个城市化变迁对土地利用影响巨大，但我们在城镇规划上一直没有统一、长远的规划。所以现在老城市的改造问题非常大。

从一般意义上讲，城市化应该节约集约用地。但我国工业化和城市化发展同时受到国际形势、国内政策的影响，新中国成立以来，我们始终没有一个统一的、长期的城市规划。因为缺少这样的规划，我们的城市发展的趋势是：先征后建，西进东扩。第一个五年规划开始实行时，我们集中力量发展重工业，调整产业结构。1956年年底，我国设市的地区是175个，东部由67个增加到72个，中部由53个增加到73个，西部由13个增加到31个。从1961年开始大概有3000万城镇人口返回农村，到1963年、1964年，全国城市从177个减至167个，建制镇由4032个减到2877个。1964年搞“三线建设”，中西部的城市速度开始加快，全国城市空间布局发生变化。1977年，全国城市增加到190个，其中东部减至68个，中部增至83个，西部增至39个，东、中、西的比例是35.8%、43.7%和20.5%。1978年后，东部沿海地区率先承接发达地区、发达国家的制造业转移，乡镇企业迅猛发展，私营企业蓬勃兴起，就业人口大量聚集，城镇化发展加速。城镇空间布局呈现出东部迅速扩张的局面，这样就形成了现在我们看到的大城市群格局。

第二点看法是，节约和集约用地首先要关注地方政府的行为，要从制度上控制征用土地的利益冲动。

土地出让金现在是地方政府的重要财政来源。审计署近期发布的报告显示：地方政府大量征用农民集体土地的冲动并没有得到控制，土地节约、集约利用仍停留在口号和文件上。统计结果显示：土地出让金净收益占一般预算收入的1/4，占出让金收入的47.5%，整个出让收益除了土地开发、平整以外，净收益占了74.5%，开发收益占25%。如果以全部出让收入来计算，这种收益要超过财政预算的1/3，再加上土地和相关开发带来的税收，对于地方政府来讲是巨大的收益。我们在调查时发现一个规律，就是从金融放大的第二年开始，土地征用量在扩大。金融收紧的第二年，土地量才开始缩小。两者互相影响。“银粮”影响“地粮”。如果管得不好，土地反而会加剧金融的风险。地方城市建设资金主要来自于土地出让收益，来源于储备土地抵押的贷款。如果还能用土地抵押贷款，如果能够大量卖地，就没有办法控制地方政府征用农村集体土地的冲动。

第三点看法是，农民集体土地财产的物权保护状态与经济发展的市场化要求，尤其是农民财产权利观念的强化，形成了较大反差。

如果我们不着力从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护，土地作为基本的生产要素配置时就会背离市场，要素的价格就不能客观地反映其稀缺性，便可能加剧土地的粗放，不节约、不集约的情况会更加严重。《物权法》出台以后，对农民土地财产权的保护有很大的进步，但细细分析，就会发现这种权利还是很薄弱、很不完善。

农民集体土地权，可以分为两大部分：一部分叫做土地所有权，一部分叫土地使用权。我们国家不存在所有权市场。农村土地使用权，可以分为农业土地使用权和农村集体建设用地使用权。农业土地使用权在法律上是用益物权，农业土地使用权在用益物权里规定为土地承包权，这种权利与城镇国有土地使用权的法律保护是不一致的，可以说，法律保护的完善程度不够。农村集体建设用地使用权，包括农村居民宅基地使用权和其他非农建设用地的使用权。农民宅基地使用权在《物权法》里规定为用益物权，但《物权法》第135条规定，其取得行使和转让适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。所以，这是一个没有权能的用益物权。农村其他非农建设用地使用权，属于半物权、半债权的状态。用于村内公共事业或者乡镇企业可以得到《物权法》的保护，其他的只是债权。一些地方农民用土地来入股，表面上是入股，实际上背后签的都是债的合同。所以这样的合同不会受到《物权法》的保护。

现在我们国家发展得很好，但是为什么矛盾这么多，社会上的意见这么多？对农村来说，主要是两个问题：一个是户口问题，一个是耕地问题。这两个问题都是计划经济体制留下的问题。包产到户本身，当时只是一个权宜之计，当时是好的，毕竟是对集体农庄或者叫人民公社的改革。但是包产到户是统分结合，那个“统”就是集体经济。现在已经实行了30年，问题就都产生了：集体所有制，“集体”是谁？

怎么保护耕地？我说，办法之一，就是把保护耕地的权力交给农民，就可以保住了。农民是土地的主人，他无权保护，耕地红线是没法保住的。中央领导从全局出发，提出要保住18亿亩耕地，保证国家的长治久安。这是非常正确的。另一方面，要让农民觉得土地是命根子，是不可缺少的的生产资料，这样他们就会拼了命地保护耕地。

现在的体制下，从省委书记到市委书记、县委书记、乡镇党委书记，都要搞政绩，搞GDP，就要多占土地。这套体制如果不改变的话，占地成本太低，利益又这么大，耕地没法保住。这几年许多城市的建成区，都是几十、几百倍地扩大。为什么呢？因为占地太便宜。不光是开发商、企业在占地，有些大学都在欺负农民。现在动不动就是大学城，一占就是几百个平方公里。哪能这样干？现在城市公路这么多，这么宽，还走不通。我的老家过去是有名的“鱼米之乡”，现在都不吃当地大米了，没有了。我觉得我们这代人如果这样做，会对不起后一代。这样的发展可持续吗？因此我想，现行的耕地保护体制，早晚要改，不改不行。

还有一个就是要解决财政体制问题。这个问题我们已经喊了很多年了，现在有5万多亿元的财政收入。这些年来，现在的财政体制确实起到了很大作用。10年了，有一些比例、有一些办法是该改了。我走过西部几个省份，有很多地方，工资都不能按时发，就连公务员的工资都无法保证。县里的财政发工资都困难，那你说他怎么办？他就在土地上，在农民的宅基地上做文章。

中国这么大，发展又相当不平衡，农村的问题，我想通过一个法、一个文件恐怕是解决不了的。现在我们搞调查都是去得了的地方，还有路都走不通的地方。地区要有所差距，要做点实验。要允许国家在土地制度、财政体制的改革方面搞些试点，逐步解决问题。

坚守耕地红线，本身就是一项很难的工作。

现实生活中，想守住耕地的力量要远远弱于想突破红线的力量，两种力量是不均衡的。因为占用耕地的利益太大了，还远远没有形成一套完善的、健全的制度体系。国土资源部部长徐绍史讲到，保护耕地，守住18亿亩耕地红线，还要靠解放思想，靠改革创新，并提出要开展土地管理改革和制度的顶层设计。要守住18亿亩耕地红线，对中央政府来讲，这是个巨大的挑战。我结合调研中的看法，在顶层的制度设计方面归纳为“三个防止”、“一个强化”。

一是要防止随意改变农村的土地产权关系。我觉得现在有“三个倾向”：第一个倾向是把整个农村纳入城市建设规划区了，个别地方把整个农村的集体土地全部转为国有土地。第二个倾向是很多村委会改为居委会，集体土地也随势改为国有土地。第三个倾向是随意改变产权关系，也是现在很流行的叫“拿土地换身份”、“拿土地换社保”。

拿土地换了什么身份？非农业户口。农业户口和非农业户口又是怎样的制度安排？是在计划经济条件下，城乡分割体制下的一种安排。如果农民要当市民，把土地交给国家后才能得到一个市民身份，才能享受城市的公共服务和社会保障。我认为这是对农民的又一种新的剥夺。社保是一个公民的基本权利，不应该和土地财产权形成一种交换关系。长期以来，我们对集体土地的保护很弱。实质上，我们很多人没有把农村土地看作是集体的产权。

二是要防止侵犯农民的土地权益。2006年我们作了一个入村调查，涉及2749个村，农民上访有43%是因为征地，23%左右是因为承包地的流转。可见现在农村的矛盾焦点就是土地问题，主要是征地、承包地流转问题，核心的问题是土地权益问题。

这里面有三种情况：第一是征地制度改革滞后，在征地的过程中侵犯农民权益的现象是大量存在的。第二，虽然《物权法》很明确，要给农民建立社会保障基金补助，实际上个别地方给失地农民作保障的时候，是用土地补偿费的一块为农民建立一个社会保障，土地补偿本来是给农民的，等于是用农民自己的钱给农民建了一个社会保障。我们调查了39个村，一半以上的农民不清楚土地补偿费在集体和农民之间是如何分配的。第三，不能以土地股份合作制的名义侵犯农民土地权益。在部分地区，这种情况已成为农民上访的一个新的焦点。此外，也不能侵犯农民的转让收入，应该防止土地流转的收益都流到政府手中。

三是要防止随意动用行政手段推进土地流转。有不少人认为，现在中国农村的土地承包经营权流转严重滞后。真的这样吗？我们对2749个村的调查表明，80%的村都有土地流转行为。这2749个村平均有23%的农户部分和全部把土地承包经营权转让给了别人。特别是在我们调查的沿海发达地区，有上千个村，有36%的农户部分或全部把他的土地承包经营权流转了给别人。美国加州大学一个教授看到这个数据说，中国农村自发的土地流转在发展中国家几乎是最高的。我们到农村去问一下，没有地不种、地包不出去的情况。说明这种自发的土地承包经营权的流转是非常充分的，说它滞后无非是政府希望扩大土地经营规模，但是还没有扩大起来。

“一个强化”，我认为要强化农民的土地产权，这应当是改革的大方向。

目前，农民的土地权利还是很弱。《物权法》一个很大的改进是，明确土地承包经营权是用益物权，要建立城乡统一的物权登记体系。但这个体系没有建起来，承包权、宅基地不可以抵押，还是一个残缺的产权。中国考虑土地问题，需要考虑今后城市化的大背景，现在有1.5亿农民进城了，今后还有3亿多农民进城。城市给不给农民开门，怎样让农民有进城的资本，这对我们是一个很大的考验。强化农民的土地财产权是一个好的办法。我觉得征地制度改革、宅基地制度改革、承包权的改革还要迈出一些步伐。强制性的征地，一定要降到最低限；承包地要物权化，土地不定权，农民怎么定心呢？宅基地要成为一个真正的产权，这些都是大势所趋。

节约集约利用土地,应该说是当务之急。要保住18亿亩耕地，节约集约是比较现实的办法。真正地走节约集约用地这条路，将会是我们土地管理领域里的一场革命。

我国建设用地现在总的看来还是粗放。前些天看了一个数字，在我们国家被监测的84个城市当中，每年新增建设用地95%以上是属于农村集体用地，主要用的是农地，还是外延扩张为主。农村也是这样。如何实现节约集约用地，我有这么几个看法：

第一，总的来看，我国建设用地还是有地可供。现有存量建设用地集约利用的潜力巨大。潜力表现在两方面，一是大量土地实际并未利用，二是利用的不充分。上海是我国土地利用最集约的一个城市了，但仍有很大潜力。上海市房屋土地资源管理局2005年会同有关部门评估了70个分散在工业区外的企业，其中22个企业土地利用粗放，提高利用标准后，可节约1000亩土地。2006年又评估了1000家企业，可节地1.5万至2万亩。今后逐步推广，预计到2010年工业区外的零星工业用地可节约出50平方公里。即使是工业区，也有很大潜力。嘉定江桥工业区，4.5平方公里，过去只有217个企业，年税收仅1亿元。2005年重新规划，重新建设，建筑面积由原来的210万平方米提高到420万平方米，预计产值可以由15亿元提高1000亿元，税收可由1亿元提高到60亿元。上海尚有如此大的潜力，其他地方就不用说了。

还可以看一下农村建设用地的潜力。1997年至2005年，全国新增村庄建设用地808.5万亩，远高于城市建设用地新增面积(442.9万亩)及建制镇建设用地新增面积(479.9万亩)。这一时期，正是我国工业化、城市化加速发展的时期，大量农民脱离农业甚至脱离农村，有的甚至形成空心村。加上农村住宅占地面积普遍较大，因而村庄整理的潜力相当大。例如，国务院发展研究中心有一个研究报告，通过把农民适当的集中居住，江苏省可以节约出400万亩土地，上海郊区可节约45万亩土地。

第二，要转变观念，特别是要转变领导同志的观念，在利用土地上落实科学发展观。现在说是实践科学发展观，落实到具体问题上，特别是土地问题上，有几个人在实践？如果这个问题不解决，节约集约用地就解决不了。当然，说转变观念容易，没有一系列的措施和政策，是解决不了的。这就涉及到我们国家的政治制度改革，特别是人事制度的改革。现在在土地上出了问题后升了官的，恐怕不只一个两个。要将节约集约用地指标纳入干部考核指标体系，引导各级领导致力于改善和提高本行政区内土地的节约集约利用水平。对由于决策失误造成大规模土地闲置、低效利用和资源浪费的，要严格追究管理者的领导责任。

第三，要投入。我一再呼吁，过去你们讲土地要资本化，实际上过去土地已经资本化了，土地的出让很多都转为资本，也为我们国家的经济发展贡献了很大的力量。现在到了资本换土地的时候了，应该把赚来的钱拿来投入到节约集约利用土地上。

第四，要调整税费政策，以利益机制调动各方面通过挖潜改造提高土地利用率的积极性。只有运用利益机制才能把节约集约这个路子走开，走广。

今年的全国“土地日”主题，实际上明确了国土资源部门长期以来为之奋斗的目标，也是今后要继续为之奋斗的目标，也是我们的基本任务。

我一直是搞土地立法工作的，从法制工作角度来讲，现在的这套土地制度建设，从上世纪80年代开始到《土地管理法》的制定，始终是围绕着耕地保护这个核心来开展。《土地管理法》的一个基本制度就是以耕地保护为核心，以用途管制作为基本手段。

回顾我们国家30年改革开放历程，最大的改革就是产权改革。在产权改革当中，最重要的基础就是土地制度的改革，就是国有土地使用权和所有权分离，国有土地使用权可以流转，土地作为一个基本要素进入市场之后，奠定了市场经济的物质基础。应该说30年来，从制度评价上来讲，土地存在着粗放利用的状态。但客观地看，在我国家经济社会发展过程中，土地所提供的物质基础和资源基础作用是巨大的。应该说没有土地的开发利用，就没有现在城镇化、工业化高速发展。

我们过去讲效率优先兼顾公平，以后一方面要强调效率，另一方面也要强调公平，甚至更应该注意公平。我们建立了一套严格的土地管理制度，特别是以用途管制为核心的基本制度框架，但我们还不能称其为世界上最严格的土地管理制度。虽然我们通过用途管制控制了总量，但我们还没有建立起一套非常完善、跟市场经济完全接轨的土地管理制度。

按照最严格的土地管理制度要求，应该包括这样几个方面：第一，有一套严格的法律介入的用途管制制度；第二，有一套利用经济手段对调整土地资源的补偿制度，这个基本没有建立起来；第三，有一套非常明晰的产权制度，这个产权制度无论从国有土地来讲还是集体土地来讲，都没有建立起来；第四，有一套对土地资源使用管理的责任体系。由于制度缺陷，现在导致的问题是政府通过开发土地来获得收益，并且寅吃卯粮，而且这种开发冲动非常大。最根本的是土地成本低，保有环节没有相应的补偿。土地作为一种资源，从经济学角度来讲，占有资源就应该对资源具有补偿义务，或者是要承担资源补偿责任。在西方国家，包括在我国台湾地区，每年都对土地价格进行评估，按照地价征收流转费、财产费或者是保有环节的税收。我们目前没有，土地获得利益过高、成本过低、保有环节投入很少。

从产权改革和管理来讲，国有土地产权中，市场化配置的土地这部分基本建立起来，但对原有划拨占用的大量的国有土地还不深入，不到位。农村土地产权区块，很不完善。在产权不完善的情况下出现剥夺农民权益的情况是不可避免的。

还有一个就是责任问题，在资源使用上，我们现在这种体制，上一届政府对下一届政府，对未来的发展不需要承担责任，对资源使用的后果不需要承担责任。这也是当前存在的突出问题。所以我们在对《土地管理法》进行修改的时候，除用途管制、耕地保护这一系列的问题之外，最核心的改革可能还是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革。另外一个改革，就是建立土地使用的责任体系，这也是一个重大的改革。现在来看，土地上遇到的问题，不单纯是法律上的问题，更主要的是体制和机制上的问题。从根本解决上解决农村土地权利制度问题，需要通过《宪法》以及很多法律、经济制度的安排才能实现。

张红宇：农业部政策法规司司长

在耕地保护问题上，国土资源部和农业部的看法是高度一致的。耕地保护不是一个部门的事，是全社会的事。

耕地保护在今天有特别的意义。从前年底开始，到今年上半年，整个经济形势无论从国内还是国外来看，都出现了与过去大不一样的情形。金融危机、石油危机、粮食危机构成了从国外、全球一直向中国延伸的态势。有的分析家认为，这三大危机具有长期性、全球性和关联性的态势。在这个形势之下，农业发展好坏，农业形势好坏，其实是事关重大的问题。今年以来，在经济社会发展过程中，我们遇到了很多困难和问题，但粮食和农业生产，应该讲是在为数不多的亮点里面非常亮的一个亮点。今年夏粮连续5年丰收，是新中国成立以来第一次。如果下半年天气没有什么大的问题，实现全年的粮食连续5年的丰收，并不是没有可能。但同时也要看到，我国粮食由2003年的8614亿斤，增加到去年的10030亿斤，但即便是10030亿斤，但也没有达到10年前（1998年）10246亿斤的水平，也就是说10年前我们的人均水平是412公斤，去年是380公斤。我们经过这么大的努力，粮食取得了连续几年的丰收，但是形势依然十分严峻。事实上，我们可能又到了一个农产品供给紧平衡的阶段。

这几年人增、地减、水缺，我们的供给在5年里有恢复性的增长，这是一个非常好的现象。但我们也要看到供给压力越来越大了，供给压力是由于我们的需求产生了很大的变化。事实上，一个方面是人增，现在每年的净增人口就是700万左右，6‰的净增率。人口增加必然会带来农产品的需求增加。城镇化、工业化的发展也带来了对农业和农产品的需要增加。改革开放至今，我国转移出来的非农劳动力净2.76亿，扣除重复计算，大概净增2.26亿。这些劳动力过去是种粮食、养猪，而现在是在吃粮食、吃猪肉。另一个需求增加的因素是农业功能的多元化。从全球来讲，油菜籽生产柴油，甘蔗、玉米生产工业乙醇酒精，进而转化为汽油。现在面临的最大问题，就是耕地减少太快。我国耕地1996年是19.5亿亩，去年公布的数字是18.26亿亩。耕地速度减少太快，国土资源部门着急，农业部门也同样着急。增加粮食、保证自给自足，第一还是得有耕地。

耕地怎么保护？我感觉现在还是罚得不够。我们也经常看到有一些处罚，但是都是拿村官说事儿，顶多拿一个乡官说事儿，其实那些官有多大的权力？从耕地保护来讲，第一也是最核心的问题是怎样让地方政府不敢随便卖地。我的想法很简单，就是相应的权责要一致。有人说权力太大、责任太小，会出现“郑筱萸”；权力太小、责任太大，就不作为。关键是要平衡起来。

第二，还得让农民有保护耕地的积极性。确确实实，有一个农民土地承包经营权的权益明晰化和保护的问题。我们说改革开放确定了承包责任制，实现了两权分离，土地承包经营权和土地所有权的分离，下一步的改革有没有一个承包权和经营权的分离？历史上所有权可以变来变去，使用权是不能轻易变的。只有让农民拥有完全的承包经营权，而且这个权利要产生效果，能资产化，农民才会对地有所珍惜。

第三，我们讲了耕地数量之后，还有一个质量问题。全国范围内，目前2/3的中低产田怎么改造？耕地质量好坏跟今年全国“土地日”的主题是有关系的。现在国土资源部、农业部两家在一起对耕地质量进行监测，我非常赞同这个做法。一亩地产2000斤和一亩地产1000斤是完全不一样的，这个文章做好了，意义不亚于守住18亿亩耕地红线。

最后有一个问题要特别指出。一方面土地资源非常稀缺，另一方面，现在也有部分地区的耕地季节性撂荒非常突出。其实质问题就是农业的效益特别是粮食的效益偏低。还有一些其他的因素。我的意思是怎么样通过制度改进，通过耕地保护，包括一些相应的激励制度，减少农民撂荒的行为。现在中国在农产品供给方面，基本上很难出现供大于求的问题，现在是什么都缺。你不种粮食，种油菜也行，不种油菜，种棉花也行。耕地不能撂荒。

马晓河：国家发展改革委员会宏观经济研究院副院长

我认为中国改革开放以来，中国最成功、最伟大的改革就是土地产权改革。土地产权改革为中国改革开放奠定了牢靠的基础，没有地权改革和稳定地权，中国的繁荣不会实现。

为什么这么讲呢？因为改革开放首先从农村开始，农村首先是实行了家庭承包经营制度，核心是把土地经营权长期给农民。土地承包经营权全部给农民是一种稳定。所以，在这种制度下，中国的粮食产量大幅度上升。为中国的改革开放奠定了一个可靠的基础。所谓手中有粮，心中不慌。前一段时间泰国大米1000美元一吨，大豆价格猛涨，为什么中国就稳定呢？我认为是稳定产权的基础。同时，农民的身份得到了解放和自由，农民可以改变自己的身份，进城打工。由此农民解放了生产力、增加了收入。关键是地权稳定之后，推进了其他改革，为其他的改革增加了动力。比如说农民进城，推进城市化，挡都挡不住。

改革地权和稳定地权，第一是把使用权归于农民。实际上把土地所有权中的相当一部分权利，在一个较长的过程中逐步过渡使用权，这是伟大的改革，这在其他国家是没有的。我认为这是我国最成功的改革。从国际经验和历史经验看，一个国家地权不稳，天下肯定不稳；地权稳，则天下稳。

当前我们国家在土地利用上，在土地产权方面有一些问题是需要注意的。中国的土地，城镇、山林、水面是国有的，农村的土地是集体的。在国有和集体土地之间，存在权益上的不平等。比如说，城市土地可以招拍挂。农村的建设用地就不能招拍挂。城里人买商品房可以抵押、可以交易。但农民的宅基地不能抵押，农民宅基地上的房产只能在本村交易。这明显是不平等。一个国家在土地上有两种所有权，两种待遇。

由于市场不完善，土地的征占收益大部分不归农民，形成了很多“三无农民”。这两年我们国家采取了许多措施加强土地监管，但是为什么很多现象还是屡禁不止呢？原因就是产权。土地制度需要完善，当前，土地产权制度不完善是造成很多问题不能立竿见影解决的主要原因。

实际上地权在现代社会或传统社会里，它的作用是不一样的，在传统社会中地权是社会稳定的基石，在现代社会中地权有两种作用，第一种作用是稳定社会，第二种作用是促进经济发展。不同的产权对经济发展作用是不一样的。产权收益归居民所有之后会带来一个消费效应，会带来内需拉动，促进国内的消费。但是，产权归国家，或者是归各级政府所有，或者是由政府各个部门控制，最后的产权收益和带来的财富效益是归政府，导致政府的财富积累在不断增加，增加的结果是政府拿着这些钱去盖楼、搞投资、搞储蓄，而不是消费。

如果产权制度不明晰，不改革，会阻碍城市化。现在我国把产权的收益，大部分不是归给农民或城市郊区的居民，最后结果是农民进城的成本提高，导致城市化滞后。土地产权改革，是一个长期的过程，同时也是一个迫在眉睫的问题，需要从长远考虑。加快土地产权改革的步伐，需要根据我国的资源、人口、经济发展制度等方面科学设计。从近期看，我觉得土地产权制度改革要考虑我国的国情，同时要适应市场经济发展，考虑土地的资本化，如何让土地价格更能反映它的稀缺性。

总之，中国的工业化要完成，中国经济要崛起，首先土地产权基石要打牢靠，包括18亿亩耕地的红线要保住。产权改革光靠行政手段很难，要行政手段、经济手段、法律手段综合使用。

破解土地难题要靠综合改革

黄小虎：中国土地学会秘书长

土地作为最基本的生产要素，承载着太多的利益关系、利益冲突。因此，往往整个经济发展，乃至社会的、政治的种种矛盾和冲突，都能够在土地问题上反映出来。我们现在面临的问题，可能单纯从土地管理的角度是无法解决的。解决土地问题，现在来看需要一个综合改革的设计思路。

当前土地问题，方方面面的矛盾，最后集中在一个焦点，就是耕地保护的矛盾非常尖锐。就耕地保护这个问题来看，我个人的看法，从长远来看应当不是一个问题。因为我们整个国家今后的发展趋势，从经济来看主要是现代化，现代化表现在人口上就是城市化，真正的城市化是节约土地的。现在的问题出在哪儿呢？就出在我们的城市化是“半拉子”城市化，农民进城10年、20年之后，还要回到家里。那么就两头占地。有相当一部分农民转移到城市之后，农户的户数在降低，但是宅基地不仅没有减少，反而在增加。在这样的情况之下，就给我们带来一个现实的问题，耕地在实实在在地减少。

在这种情况下，我们必须高举耕地保护的大旗，要打一场保护耕地的持久战。当然也有些人说不要保护耕地，可以到国际市场买粮。现在全世界的贸易粮食就是2亿吨左右，你只要买10%，世界粮价就会一直往上涨。其他国家还要不要吃饭？18亿亩也不是绝对的数，只能说在现在的粮食单产水平之下要尽力保，但我们不排除技术水平进步之后，单产水平可能会提高。但在当前情况下，耕地保护的旗帜一定要高举，不能够动摇。

在当前情况下，除了保护耕地不能动摇之外，还要研究另外一个问题，就是为什么保不住？这就要在体制机制上作深入的探讨。这些机制的问题不解决，那么我们的问题就永远解决不了。现在说保护耕地，大家都没有积极性，农民没有积极性，地方政府也没有积极性。什么原因？这确实该好好思考思考。光靠明确集体土地产权也未必能行。要让农民种粮能挣钱才行。另外政府还要给他补贴。这对农民保护土地是一个根本的解决办法。

我个人对坚持中国土地管理的未来前景，包括对18亿亩耕地红线的是有信心的。18亿亩耕地，虽然是一个具体的数字，但可以把它理解为一个理念，即中国人能够主要依靠自己的土地资源，解决包括粮食在内的一系列重大的发展问题。

当代中国30年的改革开放，举世公认，举国公认。这里面最成功的就是地权的改革。应该说，正是当代中国国有和集体土地使用制度的改革，支撑了中国长达30年的高速工业化和城市化进程，对当代中国的现代化贡献甚巨。

土地管理上，当前有两大突出问题。一是耕地流失过快，二是农民权益受到侵害。这些问题很难避免。但是，情况正在发生变化，如果不能妥善解决，一定会影响到科学发展。

尽管如此，没有理由悲观失望。因为我们的土地产权制度和管理制度充满了弹性。更重要的是，实际已经证明，我们的各级政府、社会各界，包括农民兄弟的充满智慧，一定会在命运攸关的问题上适时地形成共识。当前，国土资源系统正在加快构建保障和促进科学发展新机制。这个过程中，核心的问题是要顺势而为。这个“势”有六个方面：

第一，中国仍处在社会主义初级阶段。发展是第一要务。土地管理四大任务，保发展、保资源、保调控、保权益，首要是保发展；第二，节约集约利用土地是大势所趋。大家已经开始形成共识；第三，在始终注意保护中央和地方两个积极性的同时，要更加注意保护地方发展经济、管好土地的积极性。第四，在利用国土资源进行宏观调控的时候，一定要看到社会主义市场经济体系已经在中国基本确立，宏观调控是这个体系中的重要组成部分。第五，全球化。总的来讲，在全球化大背景下，充分利用国际国内两种资源、两个市场，是大势所趋。第六，高技术。技术变化引起的产业结构变化、城乡空间结构的变化、社会生活方式的变化，都会极大地影响到土地利用的结构和方式。

三个关键的问题要解决好。一是要有一个科学的规划。这是一件很难的事情，涉及行政体制改革等多方面。在高速发展的城市化、工业化、现代化的背景下，当代中国的国土规划究竟应该是什么样的？当代中国的土地利用结构究竟怎样科学、合理？当代中国的耕地保护目标究竟如何定？这些都值得大做文章。

二是如何制止住滥占耕地行为，如何守住耕地红线。除了在促进节约集约利用土地上采取一系列的政策和机制以外，一定要有配套的制度变革，这些可能更重要，如干部考核制度改革，财税制度改革等。

三是农民权益的问题。这与城乡两元体制有关。这个问题，讲了30年，解决得不好。我认为，目前，相关各方在这一问题上的共识越来越多，形势不错。

如果这三个问题能够解决好，中国土地制度改革和土地管理的事业，一定会出现一个新的、充满活力的发展局面。