中国改革开放30年历程中，矿产资源管理体制机制的改革，也在不断推进。回眸往事，国土资源部原副部长蒋承菘感慨万千。

中国的改革开放始于1978年。此前，从20世纪50年代以来，矿业部门都是实行计划经济最彻底、最典型的领域。在当时的背景下，这样的体制机制，对中国地质找矿和矿业开发起到了重要作用，但也恰好成为地矿业在今后的改革开放中相对滞后、市场经济较难实施的重要原因。

记者：那时我国矿产资源管理的特点是什么？

蒋承菘：当时，国家对矿产资源没有实行统一的管理，而是将其依附于有关矿产资源开发的产业。国家在产业管理方式上，通过统一的计划直接组织矿产资源勘查开采活动，以计划手段为主的行政管理是矿产资源管理的核心。在产业管理机构上，国家计委统筹安排全国矿产资源勘查开采活动；地质部门承担组织实施矿产资源的开发利用。在管理对象上，矿产资源勘查开采活动没有非国有经济成分参与，国家直接组织和管理矿业经济。

记者：您怎么看地矿管理改革历程？

蒋承菘：我认为，地矿管理工作在改革开放中经历了三个阶段：第一阶段是1982年到1986年，第二阶段是1986年到1996年，第三阶段是1997年后。

记者：怎么评价第一阶段？

蒋承菘：应该说是矿产资源管理的准备阶段。我们仍然在计划经济体制下，但有了最初的改革思路。

中国的改革开放始于1978年，当时改革重点在农村经济体制。地质部还是一个典型的产业部门，职能涉及地勘产业。所以，在国家改革开放之初，这个领域没有很大的触动。我们知道，矿产资源是国家所有，但这个“所有权”是在空虚状态下的，因为多家产业部门既管生产，又管资源，利益机制无法保证矿产资源的合理利用。

20世纪80年代，改革从农村延展到城市。一方面，国内经济体制改革逐步深入。从1983年起，乡镇集体矿山企业和个体采矿蓬勃发展，为我国矿业经济注入了新的活力。但由于开采技术落后，开发利用效益低下，也造成矿产资源的浪费和破坏。另一方面，外商投资开始进入我国矿业。1982年，国务院发布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，海洋石油勘查开发率先进行改革和对外开放。随着向世界的开放，节约资源、保护环境的理念逐步进入中国。国家着手考虑矿产资源统一管理问题。

1982年5月，五届全国人大常委会第23次会议决定，将地质部改为地质矿产部，并增加了“对矿产资源的合理开发利用进行监督管理，对地质勘查全行业的活动进行协调”的职能。我国统一的矿产资源管理起步了。

记者：这一时期的地矿管理做了什么事？

蒋承菘：两件大事。第一件事就是立法。管理，就是要依法行政，建立法律法规非常迫切。作为履职的一个重要举动，地矿部牵头组织起草新中国第一部矿产资源法律——《中华人民共和国矿产资源法》。

第二件事是健全行政机构，加强基础建设。因为管理需要有人、有机构，所以成立矿管局，各省都成立相应的矿管机构。然后，我们进行了矿产资源登记工作，目的是把底数弄清楚。

记者：很多老专家都提到1986年，对于矿产资源管理，这又是一个特殊的标志。

蒋承菘：这也是我为什么把它作为前两个阶段分界点的主要原因。

1986年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国矿产资源法》。这件事意义非常重大，它标志着我国矿产资源管理从此结束了无法可依的局面。尽管矿法是在计划经济体制的思维模式下制定的，但也是经过了反反复复的争论，基本统一了思想才出台的。所以说，这部法，来之不易。

记者：第二阶段工作有什么特点？

蒋承菘：首先是初步建立了矿产资源管理法规体系。1988年和1993年政府机构改革时，进一步明确了地矿部“对地质矿产资源进行综合管理；对地勘工作进行行业管理；对矿产资源合理开发利用进行监督管理；对地质环境进行监测、评价和监督管理”等四项基本职能。这四项职能逐步延伸到省、市（地）、县级。矿法颁布后，国务院相继发布了《矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源补偿费征收管理规定》和《矿产资源法实施细则》。这里特别要提到1994年出台的《矿产资源补偿费征收管理规定》，从此结束了我国无偿开采矿产资源的历史。

第二，积极推进矿产资源勘查开发领域的改革和开放。1993年，也就是海上石油对外合作条例出台后11年，国务院发布了《中华人民共和国对外开采陆上石油资源条例》，为陆上石油对外开放提供了法律依据，对外合作勘查、开采陆上石油、天然气开始起步。

第三，加强了行政执法和监督检查，促进了矿业秩序治理整顿。1989年以后，全国人大和原地矿部、财政部、监察部、国务院法制局多次联合对矿法及有关法律法规的执行情况进行了监督检查。1995年，国务院下发了《关于整顿矿业秩序维护国家对矿产资源所有权的通知》后，在全国范围内组织开展了大规模的矿业秩序整顿工作，取得了显著成效。

第四，矿产资源监督管理和矿产资源储量管理走上了规范化、制度化轨道。开展了45种主要矿产资源对2000年、2010年国民经济与社会发展的保证程度论证，为全国和地方经济发展提供了战略性政策建议，为矿产资源勘查、开发与管理决策提供了科学依据。

记者：为什么把1996年作为这个时期的截止期？

蒋承菘：1996年国务院发布了新修订的《矿法》，这是一个很重要的事件。当1986年出台《矿法》的时候，国家的经济改革进入了一个新的时期。1994年的十四届三中全会，明确提出要建立社会主义市场经济体制。可是在1986年的时候，我们还没有这个概念。尽管资源补偿费的征收，实现了矿产资源的有偿使用，但是矿业权的有偿取得，并没有法律规范。

那段时间，我们开始琢磨修改《矿法》，为此，原地矿部曾先后多次派人到国外学习研究矿业权问题。

1996年8月29日，八届全国人大常委会第21次会议通过并公布了修改矿法的决定。在新修改的矿法中明确规定，探矿权、采矿权有偿取得并可以依法转让。新修订的《矿法》和此后出台一系列的配套法规，是我国在矿业权管理制度改革上取得了突破性的进展，它标志着我国矿业资源行政管理逐步纳入到社会主义市场经济体制当中去。

记者：现在回过头来看1986年到1996年，您认为，这个时期的历史使命是什么？

蒋承菘：这是一个重要的过渡期。它为后来改革开放更深入的发展奠定了重要的基础。

记者：请谈一下第三个阶段。

蒋承菘：从1997年到今天，矿政管理加速向社会主义市场经济体制转变。

记者：这个时期，我们地矿行政管理发生了什么事？

蒋承菘：很多大事都发生在这个阶段。

1998年，根据九届全国人大一次会议关于国务院机构改革的决定和《国务院关于机构设置的通知》，在原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局的基础上组建了国土资源部；原全国矿产资源委员会及其办事机构以及冶金工业部等部门和单位行使的矿产资源行政管理职能划入国土资源部。国家政府机构的改革和职能的调整，让地矿管理工作有了全新的定位。

机构改革带来了矿业体制的重大变化。矿业领域初步实现了政企分开，政府不再直接组织或者干预矿业企业的生产经营活动。三大国家石油公司成为自负盈亏、自主经营、上下游一体化的市场竞争主体。煤炭、冶金、有色、化工矿山等矿山企业大部分实现属地化。

还有一件非常令人瞩目的大事，就是地勘体制的改革，通过改革逐步形成了地勘工作新体制的总体框架。国家组织开展公益性地质调查评价，为矿产资源规划和管理决策提供依据，为商业性矿产资源勘查提供基础信息服务，降低投资风险；国家通过政策引导和扶持，鼓励多渠道社会投资开展适应市场需要的商业性勘查互相促进、良性循环的新局面。

1999年，国务院下发了《地勘队伍管理体制改革方案》。原地矿部所属的40万地勘队伍实施属地化管理，有关工业部门所属的地勘单位也分别实施了属地化、企业化改革。

记者：这些根本性的改革，辐射到地矿行政管理工作上，有什么特点？

蒋承菘：我们很多领域都出现了比较完整的管理体系。

比如，我们初步建立了基本适应社会主义市场经济体制要求的矿产资源管理制度和矿业权市场规则。1998年2月，《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》3个法规出台，对转让的审批、转让的条件、转让的程序、手续等进行了明确规范，矿业权获得和转让，变成现实，矿业权的培育，在真正意义上，成为可能。由于这些法律和配套措施的出台，矿产资源有偿的法律框架基本形成。这个框架包括13个法律制度，从国家所有权管理、两权的取得、监督、资源的评估、统计、环境的保护以及矿权的流转等方面进行规范。

我们也初步建立了矿产资源勘查、开发利用宏观调控体系。按照矿法及相关法规的规定，国土资源部发布了《矿产资源规划管理暂行办法》，组织编制了《全国矿产资源总体规划纲要》和《全国矿产资源总体规划纲要》，组织开展了省级矿产资源规划试点。

我们还加强了矿产资源管理基础建设。按照矿产资源有关法律法规的要求，组织开展了勘查许可证、采矿许可证的换证工作。按照新的与国际接轨的储量分类标准，对矿产资源进行了储量套改。

记者：纵观地矿管理历史发展的脉络，您觉得影响深远的变化是什么？

蒋承菘：第一，就是矿产资源管理体制从分散管理转向集中统一的管理，从政企（事）合一转为政企（事）分开，并与其他资源（土地、海洋）的管理逐步有机结合起来；第二，就是矿产资源使用机制从无偿开采到有偿开采，矿业权从无偿取得到有偿取得，又不得转让到可以依法转让；第三，矿产资源管理方式从以行政手段为主逐步转为以法律手段为主，经济、行政、技术手段并用；第四，矿产资源管理的内容从直接组织、干预地勘单位和矿山企业的勘查、开采活动逐步转为以矿业权管理为核心；第五，矿产资源管理的对象从单一的国有企事业单位逐步转为多元化矿业经济成分；第六，矿产资源勘查和开采逐步从无序转为有序。

记者：回首走过的路，您有什么体会？

蒋承菘：首先，必须紧跟整个时代的发展，紧跟中央的部署。中央不可能把每一步都说得那么清楚，也不可能把每个产业都能够说得很清楚，但是大的方针都有了。一些人认为中国经济体制改革、政治改革滞后，而我认为，我们的政治体制改革其实是和经济体制改革同步进行的。地矿行政管理不断完善的本身，就是政治体制改革的一部分。

其次，是要借鉴国外的好经验，好思路。我们建立矿产资源行政管理，是在国际大背景前提下进行的，我们通过多种方式，从国外学习到了很多的东西，比如矿业权。

再次，矿政管理始终都应该把矿产资源的合理利用作为它的根本宗旨，否则就要走偏路。因为这是宪法赋予政府的根本职责。我们修改矿法，使其适应社会主义市场经济体制，目的还是更好地保障矿产资源能得到合理利用。离开了这个总旨，可能就要走偏。合理利用矿产资源，正好符合了我们现在讲的科学发展观。科学发展观的核心是什么？就是科学两个字，对于矿产资源来说，科学两个字表现，就在合理利用上。怎样才能合理利用好矿产资源？内容很多，但在矿业权审批这个环节上把握好准入条件，矿产资源的勘查开采必须有相应的资金、技术、设备保障，不同矿种、不同规模要有不同的准入条件，要有合理的开发方案，这个方案能保证资源合理利用、保证安全、保证环境。而如果在矿业权获取过程中，一味强调价高者得，就有可能与合理利用资源的原则相悖。

总之，改革开放30年，我们已经基本上建立了与社会主义市场经济相适应的管理体制和运行机制。今后，我们还是要围绕矿产资源的合理利用、矿产资源可持续供给这个大题目来做文章。（记者  赵 凡）