记者：有人说，中国改革开放走过了30年历程，但中国土地管理制度改革的历程却没有那么长。因为从1986年国家土地管理局成立至今，只有22年。您怎么看这一点？

邹玉川：国家土地管理制度的改革是中国政治、经济体制改革的一个重要组成部分。国家土地行政机关的设立是我们土地管理制度改革的一个里程碑，但它是在之前我国土地制度的其他一些改革的基础上诞生的。比如，实行农村土地家庭联产承包责任制，就是我国农地使用制度的一项重大改革。我们国有土地的有偿使用制度，也不能说没有从这项制度上得到启迪。所以，不能将土地管理制度的改革与国家土地制度的基础性改革剥离开来。

另一方面，土地管理制度改革，是在我们国家20世纪70年代后期政治体制与经济体制改革的大背景下提出来的，离开这个大背景，单独谈一项改革也是不可能的。像《宪法》、《土地管理法》的修改等，都不是某一个政府部门可以办得到的。所以我认为，我们土地管理制度的改革是中国整个改革开放的一个重要组成部分，它的改革历程不应该以国家土地管理行政机构的改革来作简单划分。

记者：作为原国家土地管理局局长，中国土地学会理事长，政协第九、十届全国委员，您认为中国土地管理制度的改革历程中，意义重大、影响深远的改革有哪些？您如何评价其意义？

邹玉川：最重大、最基本的改革应该是使用制度的改革，也就是将城市建设用地所有权与使用权分开、其使用权出让从无偿走向有偿的改革。

我觉得这项改革的重大意义至少有两个，一是真正实践了我们社会主义条件下的市场经济。社会主义的核心概念是公有制，而没有实行土地有偿使用制度改革以前，国家的所有权没有在经济利益上得到体现。把土地所有权与使用权分离，让使用权走向市场，更能体现土地所有权的权能，有利于巩固公有制。在市场经济条件下，公有制不体现在经济权利上，其意义等于零。

改革开放以后最能体现巩固公有制、巩固社会主义基础的是自然资源，其中最主要的是土地。我们这项改革的重大意义就在于：

第一，它表明我们国家在搞社会主义市场经济。

第二，它对我国自然资源进入市场进行了非常有意义的尝试。而且我们的尝试很成功，中央也很重视。党的十四大就明确提出要使市场对自然资源的配置起基础性作用。可以说，土地使用制度改革在某种程度上证实了市场配置资源的作用，为中央决策提供了一些实践经验。

第三，土地的有偿使用给我们的经济发展积累了相当可观的资金或者说资本，对经济建设发挥了相当大的作用。这个不能简单地说成是我们改革以后占得多了，卖得多了。想一想：如果我们还像原来那样无偿用地，土地占用情况会比改革前严重得多。所以我们必须承认，有偿使用对土地使用者起到了一定的经济约束作用。

记者：从1987年3月任刚成立半年的原国家土地管理局副局长，到1993年任局长，您在任期间，参与了《土地管理法》的修订，如果说从无偿到有偿，那似乎要从1987年深圳敲响拍卖第一槌算起，距今也只有21年。

邹玉川：不能那么算。事实上，1979年，我国就以场地使用权作为出资份额，兴办中外合资企业，或者向中外合资企业收取场地使用费，开始了变革土地使用制度的探索；1982年，深圳开始按城市土地等级收取不同标准的土地使用费；1987年9月，深圳出让了一块5000多平方米土地的使用权，期限为50年。这些，都是对国有土地从无偿、无限期使用到有偿、有限期流动的探索性改革实践。也正是在此基础上，才有了新中国成立后的首次土地使用权公开拍卖，就是大家通常所称的“深圳拍卖第一槌”。

深圳拍卖还只是一项地方性探索，但它为全国土地有偿使用制度的改革探索了成功的经验。1988年，我国《宪法》修正案规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”这是我国土地使用制度进行根本性变革的标志。同年修订的《土地管理法》，明确实行国有土地有偿使用制度。随后的1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，确立了城镇国有土地出让、转让制度。

记者：这有点类似于安徽小岗村的家庭联产承包责任制，先试验，再总结，最后上升为国家政策。

邹玉川：对。我们进行了土地有偿使用制度改革的试验以后，《宪法》的相关规定就作了修改，改了《宪法》以后才召开的党的十四大。

现在证明，中央这个决策是非常正确的，我们原来的改革也符合这个路子。

记者：除了土地有偿使用制度改革，还有没有别的方面的改革？

邹玉川：其他的改革也比较多，比如法制方面的改革。改革前的《宪法》规定，土地不能出租、转让。所以我们当时起草相关改革方案时称为“土地有偿使用”，就是回避《宪法》当时的规定。实际上是我们先搞了土地有偿使用制度改革，由此推动了《宪法》的修改。

记者：国家土地管理局的成立，提高了土地管理者的地位。您如何看这个重大的土地行政变革？

邹玉川：国家土地管理局的成立，一是显示出土地资源的宝贵。同样一块土地，管理制度不同，效益就大不一样，可见加强土地管理意义重大。中央意识到了这一点，所以要单独成立这么一个副部级的行政机构，作为政府职能部门来加强土地管理，保护好、利用好我们的土地资源。二是前面我们提到的那些改革实践，已经引起了中央的高度重视。同时，在有偿使用制度改革过程中，土地价值逐步显化，土地占用以致耕地流失问题也越来越突出。1986年前，农村土地的占用非常厉害，当时的农村，办企业效益非常好；另外，改革开放的大形势也使大批项目上马，建设用地需求因而加大。因此，那几年耕地锐减。在这样的背景下，中央7号文件出台了。其核心内容有两点：成立国家土地管理局；提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地、切实保护耕地”是我们国家的一项基本国策。

国家土地管理局的成立，提升的不止是土地管理者的地位，而且是整个土地管理工作的地位。土地管理从此成为中央政府管理职能的一个重要组成部分，这在很大程度上提高了全民的土地管理意识。

严格地说，国家土地管理局成立的主要背景，是为了更好地保护耕地。

记者：我们知道，耕地总量动态平衡是您在任原国家土地管理局局长时提出来的。确立耕地总量动态平衡这一制度的意义，更是远远超过了其提出本身。从某种意义上说，它是我国今天的土地管理体制和行政管理模式的重要基础，也成为今天耕地保护制度的核心。能否请您介绍一下当初提出这一观点的背景和基本思路？

邹玉川：耕地总量动态平衡的提出有两个基础，一是当年国家组织搞的土地详查到1994年，基本数据已经都出来了。我的印象是当时建设用地数量已经不少了。农村土地方面，如果我没记错的话，当时调查出来宽度为一米以上的田埂大概是1.8亿亩，再加上废河道、公路两边的废弃地、矿山的复垦等，大概有2亿多亩，这些都是可以通过土地整理变为耕地的。

二是1994年我们开了一个部分省(区、市)的土地整理座谈会，会上，苏州市的主管领导以及苏州国土局的同志都提出来，他们经过土地整理之后，新增耕地5%～10%。这让我们很震惊。如果苏州这样农地利用比较充分的地区，能够通过整理增加10%的耕地，那么全国通过农地整理增加的耕地面积就会非常可观了，因为其他地区农村的闲散用地肯定比苏州更多。苏州讲了这个概念以后，我们还不敢完全相信，当时我们国家土地局的几个领导，和参加会议的同志一起连续看了苏州的13个土地整理试点。

我和大家一起看了土丘荒地、废河道等的平整，当地农民把废河泥挖出来，填到公路两边的荒沟地里，一片好地马上就“造”出来了。看完了现场，我们心里就比较有底了，就提出耕地总量能不能动态平衡？

当然，后来的执行情况有点给人信心不足。什么原因呢？我也分析了。一个是当时有将近9000多万亩的25度以上的坡耕地，需要退耕还林，这个数字的减少对耕地总量的影响是很大的。真正建设用地的占补平衡，我们现在还是可以做到的。

记者：其实，“动态平衡”与“占补平衡”是有区别的。首先是内涵不完全等同，后者是前者的重要内容和基础。其次，后者以年度计算，每年考核；而前者应该给一个较长的时间段，也就是给个期限。

邹玉川：是这样的。动态平衡，最小的范围，也应该是在省(区、市)这一级；另外就像你刚才说的，要有一个时间过程，你不能要求一个地方在一两年时间、两三年时间内就实现这种平衡。所谓动态平衡，是指这边在占，那边在补；那边在占，这边在补，这本身就是动态的。

记者：但是有些经济发达地区，比如北京、上海等地，想让它们在本地区内实现耕地总量动态平衡是很难的。而我们要求的动态平衡是要以省级区域为范围来衡量的。为什么不能尝试实行较大区域的、跨省的考量标准，比如在华东区、华北区这样较大范围内来考核动态平衡呢？

邹玉川：这和后面的问题有关。这样的动态平衡，一个是耕地质量不均衡，再一个就是使得农业省更像农业省，工业省更像工业省。对于欠发达地区来说，有些不公平，容易形成和扩大一些区域性差异。

当时我们做过一些调查，发现土地整理的潜力非常大，而且当时还没有考虑农村宅基地的整理，农村建设用地整理的潜力更大。据我们和有关部门调查，江苏一个省，农村建设用地整理最终就能腾出300万亩耕地!所以我认为，长远来讲，保住18亿亩，实现耕地总量动态平衡，应该是没问题的。

当然，在大力开展土地整理的同时，还要限制蔓延，即占地蔓延。保证土地的节约集约利用。

记者：但是您有没有发现这么一个现象？地方政府搞土地整理也好，提倡节约集约用地也好，都不是为了多增加耕地，而是为了争取更多的建设用地指标。比如村庄整理，它并不是像制度设计者想象的那样把整理出来的土地恢复成耕地了。节约的目的是为了把这个指标换到城里，去占更多的地。

邹玉川：这个涉及到我们的制度配套问题。首先要转变观念，要从根本制度上，特别是在人事制度上，保证这个观念转变过来。其次要进行利益调整。用经济利益鼓励节约集约用地和保护耕地。我觉得现在，就到了“资本换土地”的时候了。土地给整个经济发展奠定了相当巨大的资本基础，使你投入下去再赚钱，再投入下去再赚钱。这是经济利益的保障。

另外我们可以提高土地利用率。过去我说过，城市建设用地容积率提高一个百分点就是多少土地啊？我最近看到广州有一个小开发区，采取各种措施，节约了大量土地。一是农民反购，原来不是留给农民10%的建设用地吗？现在再把它买过来集中使用，搞一个大的高档企业，那效果就不一样了。另外，把原来经营效益不太好的企业买过来，再加以改造，改造以后升级。这等于变相地节约了土地。还有就是要求用地企业提高产值，这样用地量没增加，实际上也是在节约用地。

记者：这相当于提高单位面积内土地的产出率。

邹玉川：它实际上也是靠利益关系调整节约集约利用啊。这就回到我前面讲的那个主题：由政府拿出一部分资本来，换来土地，再把它投入市场，再获得新的利益，增加资本。要按这个思路走下去，我觉得实现耕地总量动态平衡是没问题的。

记者：说到资本换土地，那发达地区不是更有资本条件吗？发达地区购买落后地区的土地可不可以呢？这样是不是对全国范围内耕地总量的动态平衡有所帮助？

邹玉川：这是一个值得探讨的话题。上海就曾经在新疆开了两万亩耕地，按60%折抵了1.2万亩建设用地指标。但这些指标跟新疆本地的政府一点关系都没有，所以新疆维吾尔自治区国土厅就不想再搞这个合作了。

说到底还是个利益问题。异地平衡更复杂些，我们还担心沿海高质量的土地损失太快。但从长远来讲，我觉得动态平衡的范围应该是可以扩大的。

记者：耕地总量动态平衡提出的意义非常重大，它为今日中国土地管理行政和法规体系的格局，为中央之后出台的加强土地管理的一系列重大举措奠定了基础。

邹玉川：可以这么说。回想一下，我任职国家土地管理局十年期间干了什么？我们一班人在前任的基础上，把中央确定的保护18亿亩耕地这面旗帜举起来了。耕地总量动态平衡最核心的问题，是保住18亿亩耕地，保证国民的基本生活质量，使我们现在的13亿人，或者将来的15亿人、16亿人不挨饿。这是国家考虑的最宏观、最长远的事情。但是目前人们对这个问题恰恰理解不深，因为他们没挨过饿。所谓“人无远虑，必有近忧”，一旦出现全面性、连续性的自然灾害，没有粮食吃，国民生存出问题，我们的国家政权也可能出问题。所以保住18亿亩耕地的意义绝非是一个数量问题，而是涉及到我们国家长治久安的问题，涉及到我们国家政权巩固的问题。耕地总量动态平衡是为保住18亿亩耕地而推出的一个较大的政策思路。

记者：是不是刚提出动态平衡，然后就是1997年国务院发出建设用地占用的“冻结令”？好像就在那个时候江泽民同志提出“保护耕地就是保护我们的生命线”？

邹玉川：对。先是冻结“批地”半年，后来又延长为一年。这是由于我们当时的城市扩展得太厉害了。当时我们带了十七个城市扩展的卫星图片给中央财经领导小组的领导们看，他们看了后都感觉到，再不采取强有力措施，我们国家的耕地就保不住了！国务院领导对我们国家土地管理局的工作也不满意，还狠狠地批评了我们一顿。后来我们拿出土地整理的办法，以及上海一个郊县的几幅农村土地整理前后的对照图给中央政治局常委们看，他们又很高兴。柳暗花明，我们又受到中央领导的表扬。所以我们的土地管理事业反而越来越发展了，要说沧桑，这就是我所经历的最大沧桑了。

记者：土地管理工作不仅没有削弱，反而加强了。

邹玉川：从那以后，江泽民同志就非常重视耕地保护问题。关于保护耕地，他讲过好多次，在福建讲，在河南讲。“保护耕地就是保护我们的生命线”，这是在福建讲的；“如果我们注意不好，我们将犯历史性的无法弥补的错误”，这是在河南讲的。

记者：江总书记讲话的时间也是在那个时间段吗？

邹玉川：在那一段时期吧：1996～1997年。后来在江西讲，还是这个意思。他至少在外地讲了三次。在河南为什么讲呢？就是他看了一个厂，占地面积特别大，他就不高兴了，嫌占地多了，指出如果土地管不好，我们就会犯无法弥补的历史性错误。那段时间中央对土地管理和耕地保护问题考虑得比较多，所以才顺顺当当地出来了11号文件。

记者：假如历史可以让您的人生重来一遍，您会作何选择？

邹玉川：走过的路我不应该后悔。就是有，错误的东西也已经终结了。

记者：您觉得有吗？

邹玉川：大的失误我觉得还是没有。我觉得我这条路走得还是比较稳的。尽管中间有不少沧桑坎坷，但是总的还是满意的。我们这个班子在前任的基础上干了三件事。一是在我们极力建议下，中央给我们配备了一个好班子；二是协调了我们这个班子跟其他部门交叉的关系；三是选拔了合适的管理人才，形成了一个比较好的协调、团结的集体。

记者：如果在一些关键的东西上没有打好基础，就不会有今天的格局。这应该是实事求是的。

邹玉川：当年，为土地证和房产证是否由其他部门统一登记、发放的问题，其他部门和我们有很大分歧。我们坚持应将土地使用证的登记和发证权放在土地管理部门，我们坚持下来了。我觉得可以自我安慰的是，如果“两证”合一都由别的部门负责登记的话，就没有耕地总量动态平衡了。那我们就不是独立管理机构了嘛。

记者：还有一个问题，是关于集体建设用地流转的。这次党的十七届三中全会提出建设城乡统一的建设用地市场，这是不是意味着集体建设用地流转这个口子开了？

邹玉川：我看了一下十七届三中全会的文件，集体建设用地流转严格说起来还是限于集体乡镇企业用地的流转。其他的建设用地，比如宅基地好像还不是那么太明确。我分析，将来农村集体建设用地整理出来的耕地，其中60%可折抵建设用地指标的，有可能进行流转。

记者：这是当年《〈土地管理法〉实施条例》里的规定。但是好像都没有这样执行。当时的政策法规司负责人解释说，折抵的本意是为了少占多补。但是后来发现，各地在实际操作时，基本上没有折抵。

邹玉川：不光是这方面没有执行，包括土地节约集约利用原则也没有得到很好贯彻。这就涉及到前面的问题，你说什么执行得百分之百到位了？都没有。但方向没有不行，路子没有不行啊。这都是走在这条路上的具体问题。但是如果你没有这个方向，就更无从谈起。所以我们管宏观的，跟管局部的不一样，要看到这个大方向，盯着这个方向，逐步前进。哪怕艰难万险，这条路要走出来。路上可能会有树、有石头。这没关系，慢慢搬开就行了。我是这样考虑这个问题的，随着时间的推移，随着大家观念的转变，各个方面的措施会逐步跟上，我想这条路会走通的。

这是土地管理制度的生命力。（原载于《中国地产市场》2008年第11期 本报记者 蒋亚平 叶红玲）