守住18亿亩耕地红线，保障科学发展的建设用地，优化土地利用结构，全面推进土地整理复垦开发，协调土地利用与生态建设，增强土地管理参与宏观调控作用

根据全面建设小康社会的总体要求和“十一五”经济社会发展的目标任务，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》提出了未来15年的土地利用目标和任务。在土地利用主要调控指标中，耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量、人均城镇工矿用地等，是《纲要》确定的六大约束性指标。

规划期内努力实现六大土地利用目标。其一，守住18亿亩耕地红线。全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。规划期内，确保15.60亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。

其二，保障科学发展的建设用地。新增建设用地规模得到有效控制，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地空间不断扩展，节约集约用地水平不断提高，有效保障科学发展的用地需求。规划期间，单位建设用地二三产业产值年均提高6%以上，其中，“十一五”期间年均提高10%以上。

其三，土地利用结构得到优化。农用地保持基本稳定，建设用地得到有效控制，未利用地得到合理开发；城乡用地结构不断优化，城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的30%调整到2020年的40%左右，从严控制城镇工矿用地中工业用地的比例。

其四，土地整理复垦开发全面推进。田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效，新增工矿废弃地实现全面复垦，后备耕地资源得到适度开发。到2010年和2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于1710万亩和5500万亩。

其五，土地生态保护和建设取得积极成效。退耕还林还草成果得到进一步巩固，水土流失、土地荒漠化和“三化”草地治理取得明显进展，农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强。

其六，土地管理在宏观调控中的作用明显增强。土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理参与宏观调控的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，土地管理效率和服务水平不断提高。

围绕规划目标，《纲要》明确了五项主要任务。

一是以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占用耕地，特别是基本农田，加强基本农田建设；加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保补充耕地质量；统筹安排各类农用地，合理调整农用地结构和布局。

二是以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；积极盘活存量建设用地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空间。

三是以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护基础性生态用地；积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治，统筹土地利用与生态环境建设；制定不同区域环境保护的用地政策，因地制宜改善土地生态环境。

四是以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向；制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体功能区的形成；强化省级土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施。

五是以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，落实差别化的土地利用计划政策，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制，建立土地利用规划动态调整机制，确保土地利用规划目标的实现。（记者 田春华）