2026年6月30日，自然资源部海洋发展战略研究所编制的《〈联合国海洋法公约〉评估报告：成就、定位与挑战》（以下简称《报告》）中英文版对外发布。

　　当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际海洋秩序正经历深刻调整，全球海洋治理面临新形势、新问题、新挑战。《报告》在中国成为《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）缔约国30周年之际发布，汇集十余个国家的专家学者智慧，为《公约》实施的难题挑战求解，为国际海洋法治的未来探路。

　　发布会上，来自自然资源部的相关专家就《报告》的主要内容和《公约》在实施中面临的固有难题和外部挑战进行了解读。

　　凝聚共识的范本

　　《公约》于1982年开放签署，1994年正式生效，是一部涵盖海洋法领域诸多问题的综合性法律文书，获得国际社会的广泛接受。中国于1996年批准《公约》。

　　“中国是国际海洋法治的坚定捍卫者和建设者，积极践行大国的使命担当，为《公约》实施过程中遇到的难题和挑战努力寻求破解良方。”自然资源部海洋发展战略研究所副所长徐贺云表示，自然资源部海洋发展战略研究所作为海洋战略政策和海洋法研究的专门机构，对《公约》的历史成就、法律性质、角色定位、问题挑战等方面进行了综合评估，推动各方客观、全面、辩证地看待《公约》，完整、准确、善意地解释和适用《公约》，共同维护《公约》的严肃性、完整性和权威性。

　　徐贺云介绍，《报告》在研究过程中侧重三个方面：一是来源的专业性和权威性。二是参考视野的国际性和宽阔性。三是评估方法的科学性。

　　《报告》认为，《公约》是战后国际海洋法治的重要成果，是一部涵盖海洋法领域诸多问题的综合性法律文书，在维护多边主义、反对海洋霸权、促进海洋合作、推动海洋可持续发展等方面发挥了重要作用。

　　践行多边主义。第二次世界大战后，联合国先后组织召开了三次海洋法会议，其中第三次会议最终孕育出《公约》这一重要成果。从1973年到1982年，包括中国在内的160多个国家秉持平等磋商、互谅互让的原则，历经9年不懈努力达成该公约，堪称多边外交的重大胜利。《公约》既是国际合作的产物，也为后续开展海洋合作提供了行动框架。

　　服务国际社会整体利益。《公约》序言明确提出，要“照顾到全人类的利益和需要，特别是发展中国家的特殊利益和需要”。《公约》高度关切全球海洋可持续发展，不仅确立了“保护和保全海洋环境”的一般性义务，还创设了国际海底管理局（以下简称海管局），由海管局代表全人类行使对国际海底区域（以下简称“区域”）内的资源的一切权利，为海洋资源的可持续利用提供了制度框架。

　　内置精妙的平衡机制。与1958年日内瓦海洋法四公约等早期海洋法文书不同，第三次联合国海洋法会议采用“一揽子解决方案”，旨在制定一部兼顾沿海国、船旗国及内陆国等各类国家利益的单一公约。这一缔约策略要求各方通过妥协与利益互换，在协调利益诉求、配置权利义务、设定原则与例外等方面，构建起一套精妙的平衡机制。《公约》的诸多条款，正是各方妥协与利益平衡的产物。维护《公约》内置的这一平衡机制，正是《公约》获得广泛接受的关键所在。

　　厘清角色定位

　　《公约》时常被冠以“海洋宪章”的称谓。这一比喻究竟准确与否？

　　“‘海洋宪章’之说，更多是对《公约》在海洋治理领域分量的一种比喻。”自然资源部海洋发展战略研究所研究员罗刚表示。

　　从国际法体系的特性来看，国际法体系的“水平”特性决定了它不存在“宪法”这一概念。联合国国际法委员会2006年关于“国际法碎片化”的研究报告指出，国际法律体系呈现出“水平”特征。这与国内法体系不同：国内法体系一般存在严格的等级结构，其中宪法居于最高的地位。在国际法上，国际法的不同渊源（比如条约、习惯、一般法律原则等）之间并不存在普遍的等级关系或优先顺序。

　　从缔约性质来看，《公约》属于“条约”范畴，而非“宪法”。第三次联合国海洋法会议的性质是外交会议，而不是制宪会议。《公约》是经各国同意以国际条约的形式通过的，而不是以“宪法”形式。即便要赋予某一条约具有宪法性约束效力，也必须获得所有主权国家的同意。

　　从国际司法实践来看，《公约》并未被赋予普遍意义上的优先地位。国际海洋法法庭、国际仲裁机构及欧共体法院的相关案件显示，《公约》并非凌驾于其他国际法规则之上的“宪法”，而是需在整体国际法框架下统筹适用。

　　从多国学者的评论来看，“海洋宪章”这一比喻并不利于海洋法的发展。过分强调这一比喻，可能会在认知层面束缚海洋法与时俱进的发展能力。

　　“维护《公约》严肃性、完整性和权威性的关键，并不在于赋予它怎样的美名或作出怎样的拔高，而在于《公约》赋予的权利是否得到合理行使，《公约》规定的义务是否得到善意履行，《公约》的宗旨和目的是否遭到背离，《公约》内在的平衡机制是否得到守护。”罗刚强调。

　　“现代海洋法体系不仅包括《公约》，还涵盖其他涉海条约和习惯国际法。”自然资源部海洋发展战略研究所研究员疏震娅指出，《公约》多次提及通过“主管国际组织”采取行动，并要求缔约国实践符合“一般接受的国际规则和标准”，这显示出《公约》对其他国际组织及其他法律文书的尊重。

　　“总而言之，并非所有海洋法问题都能在《公约》中找到现成答案，它需要与其他条约、习惯国际法等协同适用。”疏震娅强调。

　　直面局限与挑战

　　三十年来，中国始终全面、忠实履行《公约》，是《公约》及其机制的积极参与者、建设者和贡献者。然而，《公约》在实施过程中持续面临一些固有难题和外部挑战，亟待破解。

　　自然资源部海洋发展战略研究所二级研究员张海文指出，为促成各方达成一致，《公约》部分条款不得不采用模糊表述，这种精心构建的平衡有时仍显脆弱。例如，《公约》第十三部分虽确立了海洋科学研究制度，却没有对“海洋科学研究”本身作出明确的法律界定。这种定义的缺失，在当时为谈判提供了灵活空间，但也直接导致了法律适用的不确定性、国家实践的分歧以及操作层面的困难，至今仍是海洋科学研究在实践中面临的一项持续性、结构性挑战。

　　除此之外，《公约》是20世纪70至80年代的国际立法成果，难以预见人工智能、气候变化、海平面上升、海洋垃圾、海洋酸化等新课题新挑战，在制度安排上存在天然的时代局限性。

　　“《公约》面临的最大挑战，在于曲解《公约》条款、滥用《公约》程序。”张海文说，当前最突出的问题是，以目的论为导向，借“解释和适用”《公约》条款之名，行创设新规则之实；滥用《公约》争端解决程序，过度扩张管辖权。这类曲解条款、滥用程序的行为，很大程度上源于对善意与禁止权利滥用原则的漠视。个别国家至今未批准《公约》，却动辄要求他国遵守《公约》；自身却以习惯国际法为幌子，单方面划定200海里以外大陆架界限，甚至擅自推进深海采矿。

　　根据国际法，“区域”及其资源是人类共同继承财产。对“区域”内资源的一切权利属于全人类，由海管局代表全人类行使。在“区域”从事矿产资源的勘探和开发活动，必须根据《公约》在海管局框架下进行。

　　海管局已明确阐述立场：对“区域”内矿产相关活动的监管权仅属于海管局；《公约》所确立的国际海底制度，其设计初衷正是防止单边行动及“平行路径”。

　　自然资源部海洋发展战略研究所研究员张丹表示，若放任个别国家绕开海管局自行其是，至少会造成三重冲击：一是侵蚀人类共同继承财产原则；二是削弱海管局的地位及其多边程序的权威性；三是助长选择性适用规则或“合则用、不合则弃”的实用主义倾向。

　　“《公约》自身的局限，可以通过后续的实践予以弥补，但人为滥用以及‘合则用、不合则弃’的实用主义态度，才是动摇《公约》根基的真正威胁。”张海文强调。

　　捍卫国际法治

　　《报告》指出，曲解条款、滥诉滥裁、越权扩权等实践乱象，损害了《公约》的严肃性、完整性和权威性，对《公约》所建立的法律秩序造成了深层破坏。

　　“我们在编制《报告》过程中注意到，多国法律界人士普遍担忧，所谓‘南海仲裁案’体现出来的滥诉滥裁倾向，正在对国际海洋法治产生深层次破坏。”罗刚说。

　　“‘非法裁决’不仅不能解决南海问题，反而对《公约》确立的法律秩序造成了冲击。”罗刚进一步解释，这主要体现在：菲方把陆地领土主权问题“包装”成海洋权利问题，利用法律技巧，单方提起仲裁，完全背离了《公约》的宗旨与目的；仲裁庭妄图取代《公约》起草者的角色，借“解释和适用《公约》条款”之名，行另立新规之实，动摇了《公约》的多边主义根基；仲裁庭为扫清管辖权障碍，在解释《公约》第121条第3款时强行打破缔约时达成的脆弱平衡，冲击了《公约》的内在平衡机制。

　　“所谓‘南海仲裁案’体现出来的滥诉滥裁倾向，背离了善意原则，助长了权利滥用，加剧了《公约》及其争端解决机制的政治化、工具化、武器化，对《公约》确立的法律秩序造成了深层次破坏。”罗刚说。

　　为捍卫国际法治，维护《公约》的严肃性、完整性和权威性，《报告》向国际社会提出三点建议：一是客观、全面、辩证地看待《公约》。铭记缔约历史，校准《公约》在现代海洋法律秩序中的定位，既不低估其地位，也不夸大其作用，妥善处理海洋法继承与发展的关系。

　　二是完整、准确、善意地解释和适用《公约》。合理行使《公约》赋予的权利，善意履行《公约》规定的义务，捍卫《公约》宗旨和目的，维护《公约》内在平衡机制，抵制有损《公约》严肃性、完整性和权威性的实践乱象。

　　三是携手践行中国提出的四大全球倡议，破解《公约》实施的难题挑战，改革完善全球海洋治理，稳步迈向人类命运共同体。