2012年2月22日～3月22日，按照国土资源部第三批“三进四同”基层学习锻炼主题活动安排，笔者在赣州赣县储潭乡国土资源所学习锻炼了一个月，通过看、学、干、悟，结合赣州市的具体情况，对土地管理政策制度等内容提出以下几点思考。

　　合理优化资源配置

　　“发展缺空间、用地缺指标”，对规划进行定期评估和适时修编才能确保刚性约束

　　基层见闻：土地利用总体规划及下达的年度建设用地计划指标无法适应赣南地区振兴发展的需要，其刚性约束已无意义。2012年，赣州市经济社会发展的预期生产总值、固定资产投入将分别比上年增长12%、22%，将安排200多个重点项目“落地”。根据赣州市土地利用总体规划，全市2006年～2020年新增建设用地总量为36.5万亩，目前已使用23.3万亩，规划期内仅余13.2万亩。从下达给各县（市）的计划指标来看，每年可支配指标一般在300亩～500亩，实际用地需求则通常在3000亩～5000亩，供需矛盾异常突出。目前，各县（市）虽然通过增减挂钩试点政策暂时解决了部分用地问题，但同时也导致本区域范围内计划指标消耗过快，保障发展的压力很大。

　　思考建议：“发展缺空间、用地缺指标”是现实问题，但不能以发展为由挤压生存空间。规划调控是国土资源管理部门坚守耕地红线的重要手段，不可随意突破。建议加快规划定期评估和适时修编工作，在总量控制的前提下统筹修编。比如，赣州市根据各县发展阶段综合评估，修编部分县（市）土地利用总体规划，在全市新增建设用地总量不突破的前提下，通过县域间调整达到全市平衡。从长远考虑，土地利用总体规划应做到定期评估、适时修编，确保规划的权威性和可操作性。同时，要加大对增量、流量等各类计划指标的监管，根据各地实际发展需要，实行差别化分配。加大对指标执行情况的跟踪考核，根据节约集约用地率、单位面积产出率等指标进行考核，对不合格的要有监管措施。此外，还应该积极挖潜、盘活存量建设用地。

　　加强耕地占补政策支持

　　耕地后备资源紧缺，占补平衡压力越来越大，亟须加强相关政策支持缓解耕地压力

　　基层见闻：从上世纪七八十年代以来，赣南地区将大量的荒山坡地、低效林地开发为脐橙果园，其中赣州市有170万亩，已成为名副其实的脐橙之都。目前，未利用地98万亩多为稞石、陡坡地，适宜开发的只有9万亩。由于受种粮效益低、粮食品种多样化等因素影响，赣县储潭乡高枧村等正在鼓励村民积极开发荒地，规模种植油茶等经济作物，提高收入水平。大量未利用地开发为园地，导致赣州市可开垦为耕地的后备资源紧缺；而将农用地开发为耕地只能用于补充耕地总量，不得用于耕地占补平衡，将使江西省耕地占补平衡压力越来越大。

　　思考建议：前几年，福建、海南、广东等地占补平衡压力很大，但近几年得到了缓解，主要还是有相关政策支持。建议适当允许赣州市一些脐橙果园等农用地，通过沟渠、灌排等设施改造纳入土地开发整治项目。能调整为耕地的，经相关部门共同认定可以视同补充耕地，用于耕地占补平衡，这将极大地缓解赣州市耕地的占补平衡压力。

　　保障土地整治资金

　　一边是农田整治缺钱，一边是资金挪用滞留，土地整治项目资金管理方式亟待改进

　　基层见闻：国土资源部非常重视赣州土地整治工作，先后投资3.6亿元，新增耕地3.38万亩，但地方的整治动力和投资力度远远不及。在赣县储潭乡，9个行政村平均有20%～30%的土地撂荒，主要原因是农田水利长年失修而导致耕作条件差。田心村、高枧村等村党支部书记普遍反映，农田水利和道路基础设施建设缺少资金几十万。由于集中连片的耕地很少，赣县50%左右的耕地都达不到省级整治项目对区片面积的要求，而这些耕地只要提高排灌水平就是高标准基本农田。2006年以来，土地整理项目管理方式及新增建设用地有偿使用费分配进行重大调整后，根据三七分成，目前留于赣州市的七成新增建设用地有偿使用费是6.59亿元，其中用于土地整理1.15亿元，非土地整理3.6亿元，节余1.84亿元。据了解，这笔钱进了财政后，主要用于平衡地方财政及其他支出。

　　思考建议：国家留成地方用于土地整治的资金很多，但挪用、滞留现象非常严重，土地出让金15%用于农业土地开发的规定在赣州市基本没有执行。目前江西省整体推进部省土地整治示范工程，有利于撬动地方资金使用，但监管措施必须跟进。

　　要想土地整治资金有保障，建议省级层面因地制宜制定土地整治项目管理规范，充分发挥田、水、路、林、村综合整治效益。同时，部省两级要加强对新增建设用地有偿使用费的监管和专项审计，严肃处理挪用和滞留问题，确保资金专款专用，并高度关注省部协议示范工程项目的资金落实和监管。此外，建议有关部门调整新增建设用地有偿使用费的管理使用办法，参考粮食和石油直接补贴的做法，拿出一定比例直接补贴到村集体。

　　规范农民建房政策

　　农民建房存在管理不顺等问题，需要从法律法规和相关政策层面加以解决

　　基层见闻：农民建房存在法律滞后、规划缺失、管理不顺等问题，尤其是地方政府的监管职责及其执行力度亟待加强。据于都县国土资源局反映，农民建房报批要用一年半的时间，很多农民干脆就不报批。而农村减负政策降低了农民建房的门槛，宅基地审批权限上收到省级政府后，导致县、乡两级政府没有积极性；城乡接合部冻结农民建房审批，只堵不疏，造成大量违法用地。同时，法律规定对于农民非法占地建房只能限期拆除，每拆一户就多一个长年上访户，最终只能罚款了事。储潭乡作为统筹城乡试点区，查处制止农民非法占地建房的力度很大，乡里到处张贴拆违标语，20名城管大队成员每天巡查，违规建房行为仍时有发生。

　　思考建议：农民非法占地建房原因各种各样，关键是疏和堵的措施跟不上，既没有给合理的用地空间，也没有法律手段严厉查处。现在赣州市章贡区已规定，对以骗取征地补偿款为目的，违法占地建房面积超过2000平方米的必抓，房屋套数超过10套的必查。这样做是否妥当尚需深入分析，但值得肯定的是，在国家没有出台强制措施前，地方已在实践探索各种措施解决这个棘手问题。

　　对此，建议从实际出发深入研究农村建房的现状、问题及原因，尽快制定符合实际的法律法规进行综合治理，或者由各省人大在调研基础上，结合实际出台相应的地方性法规。

　　切实保障农民权益

　　征转分离、先征后转遗患无穷，对此应有明确的政策回应和规范引导

　　基层见闻：会昌县动员所有的县直属机关干部参与征地拆迁，每个干部包干，上门到各户动员拆迁。45天内拆迁了686户、3000亩地，但目前3000亩地和拆迁户的安置地都因指标问题而无法报批。会昌县委正在积极跑指标，等待增减挂钩指标验收后报批。拆迁户在过渡期，有的投靠亲友，有的住在过渡房，目前没有上访问题。对于这种征地拆迁方式，笔者心中隐隐有些苦涩，因为这其中有个很重要的程序问题就是先征后转，即政府先实施补偿拆迁，再办理农用地转用审批手续。

　　思考建议：为解决征地难题，一些地方提出征转分离、先征后转，的确提高了政府拿地效率，但后患无穷。一是土地利用计划的调控作用很难发挥，无论有无计划或项目，政府先实施征地补偿拆迁。二是造成地方政府大面积违法圈地，指标不落实，农转用批不了；项目不落实，先征土地大面积闲置。三是极易引发补偿纠纷，如果几年之后有批准权的政府才批征转供，其间补偿标准一旦调整，老百姓就有权起诉参照新标准补偿。四是法律障碍，征地行为是批准生效，现行法律规定是批准转用同时一并批准征地，那么先征后转的征地又是由谁批准？

　　解决这些问题需要部级层面应对征转分离问题有明确的政策回应，尽快加强引导、严格规范。同时，应加快《土地管理法》修订工作，尽快出台集体土地征地补偿拆迁条例，规范各级政府征地行为，减少征地纠纷。

　　加强试点工作指导

　　有了扶持政策还须加强对试点的指引与规范，避免政策执行有偏差

　　基层见闻：为破解用地指标的瓶颈问题，赣南地区各县（市）均在积极开展城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用、工矿废弃地复垦等试点工作。这些试点其实是政府在寻求建设用地指标，这在一定程度上已经违背了制度设计的本意，可能在实际操作中引发侵犯农民利益、破坏生态环境等一系列问题。

　　思考建议：国土资源部为支持赣南地区发展出台了四项十七条措施，土地政策主要也是围绕解决用地指标问题。但这样还远远不够，部级层面应加强对已出台各类政策的指引，规范试点工作有序开展，避免出现偏差。在低丘缓坡开发利用方面，加强统筹协调，促进土地利用总体规划、林业规划、城乡规划的有效衔接，避免在林地开垦等方面出现制度性障碍。同时，省级要加快出台关于四项十七条国土资源政策的工作细则，确保相关政策真正取得实效。

　　扶贫政策要有实效

　　扶贫政策不能治标不治本，要寻求帮助贫困地区致富的根本途径

　　基层见闻：近年来，国家加大了对赣州市的扶贫力度，取得积极成效，但总体来看赣州市经济发展仍处于全国落后位置。我们所在的赣县储潭乡，离赣州市和赣县县城不过 30公里，但基础设施普遍落后，公共服务水平低，不同程度地存在行路难、饮水难、用电难、住房难。最深刻的感受就是三个字：穷、乱、酸。先来说“穷”，所辖9个村全部靠财政转移支付，村集体经济基本没有收入。全乡4个贫困村帽子每年9个村轮流戴，戴上帽的每年可享受10万元扶贫资金。再说说“乱”，圩镇、村庄建设没有规划，农民建房依山傍坡，地质灾害隐患很大，随处可见穿着“白外衣”的六、七十年代的土坯房，以及没有“外衣”和窗户就住人的新砖房。然后说说“酸”，高枧村是全乡最偏、最远也是最穷的一个村，全村只有一个小学，一座简陋的老教舍，陈旧的课桌板凳。全校只有一个赖老师，已在这儿教书35年。

　　思考建议：扶贫政策要惠及广大群众。一些扶贫地区城乡建设差距越来越大，中心城区经济发展应该带动农村共同繁荣，共享城镇化成果，而不是形成日益明显的两极分化。《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》明确规定，新增建设用地指标要优先满足贫困地区异地扶贫搬迁建房需求，合理安排小城镇和产业聚集区建设用地。但层层分解下达的建设用地指标实际有多少能落在改善农村建设和农民建房上，各项扶贫资金又有多少真正用于帮助贫困群众解决实际困难和促进贫困地区经济社会发展，值得我们深思。

　　扶贫需要外力整合推动与内力自我驱动。赣州市是国土资源部的定点扶贫地区，25年来投入帮扶资金6.8亿元，引进资金2.54亿元，实施近千个扶贫项目。其中，土地整治总规模30多万亩，新增耕地面积达3.38万亩；地灾治理和矿山地质环境治理项目36个，消除了大批地灾隐患；大力支持赣州稀土和钨、脐橙等产业发展，实施了大批特色扶贫项目。但扶贫仅靠一个或几个部门单打独斗难以奏效，需要整合外力、驱动内力。一方面，需要统筹规划、整合资金，加强协调，合力推进。建立顺畅的合作机制，建立健全扶贫开发与其他政策的协同配合机制，共同搭建扶贫“联创齐争”的新平台。另一方面，贫困地区绝不能单纯地被动受援，自我发展是改变落后面貌，实现脱贫致富的根本出路。

　　密切与群众的联系

　　与基层群众保持融洽关系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用

　　基层见闻：赣县储潭镇全镇有120个村民小组、4443户，目前每个村民小组都有县派干部联系，每个镇干部负责1～3个村民小组，每个重点户都有包扶干部，实现群众与干部双向全覆盖。包扶干部深入一线和农户家中，听民声、访民意，制定帮扶措施。全镇每户都张贴联系牌或发放“连心卡”，方便群众随时联系，接受群众监督。同时开通24小时统一服务电话，使各级干部与群众“零距离”沟通交流。和我们每天在一起的国土资源所所长，电话经常响个不停，多数是群众打来的。接到电话后，不论什么天气都要赶到现场。储潭镇的9个村党支部书记都是按照“两推一选”程序选拔的，有的虽然文化程度不高，但在群众中有很高的威望。白涧村村党支部书记说，“我的工资收入只有1000来块钱，但每次到村里看望五保户和病人都会从自己口袋里拿出100来块钱”。

　　思考建议：“苏区干部好作风，自带干粮去办公，夜访贫农打灯笼”这首脍炙人口的红歌今天在赣南地区听起来特别亲切、自然。赣南基层党组织坚持筑牢干群关系、创新社会管理、维护社会和谐，深入开展“送政策、送温暖、送服务”的“三送”活动。干群关系如此融洽，基层党组织战斗堡垒作用如此坚强，是笔者在以往的基层调研中没有感受到的。从“别告诉他，别理他，他是干部”转变为“有困难，有问题找干部”，这是质的飞跃。国土资源部将“三进四同”活动放在党建工作卓有成效的赣南地区，肯定能与该地的改革发展、党建工作同频共振，并不断结出累累硕果。（作者单位：国土资源部执法监察局）