为巩固和发展当前经济企稳向好势头，加快推动结构调整，坚决抑制部分行业产能过剩和重复建设，国务院日前下发了《批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）。国土资源部迅速反应，制定下发了《国土资源部贯彻落实国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》。《通知》下发有着怎样的背景？提出了哪些具体政策措施？记者就此采访了部规划司主要负责人。

贯彻落实国务院精神，切实履行宏观调控职责，《通知》下发及时、措施有力

问：我们注意到国发〔2009〕38号文下发之后，国土资源部很快就制定出台了这个贯彻落实的文件，请您介绍一下相关的背景或考虑？

答：去年以来，面对国际金融危机带来的严重冲击，党中央、国务院审时度势，及时制定和实施了扩大内需、促进经济增长的一揽子计划。按照“保增长、扩内需、调结构”的总体要求，制定了重点产业调整和振兴规划，出台了控制总量、淘汰落后、兼并重组、自主创新等一系列推动结构调整的政策措施。目前，政策效应已初步显现，产业发展总体向好。结构调整虽取得一定进展，但总体进展不快，不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出。不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张，风电设备、多晶硅等新兴产业也出现了重复建设倾向，一些地区违法违规审批，未批先建、边批边建现象又有所抬头。这些现象引起党中央、国务院的高度重视。当前我国经济正处于企稳回升的关键时期，对于部分行业出现的产能过剩和重复建设，如不及时加以调控和引导，不仅严重影响国家扩大内需一揽子计划的实施效果和来之不易的企稳向好形势，而且将错失利用国际金融危机形成的市场形势推动结构调整的历史机遇。

为了切实将党中央、国务院应对国际金融危机的一揽子计划落到实处，巩固和发展当前经济企稳向好的势头，加快推动结构调整，坚决抑制部分行业的产能过剩和重复建设，国务院下发了《批转发展改革委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》。要求各地区、各部门切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，在保增长中更加注重推进结构调整，坚持产业政策导向，严格执行环境监管、用地管理、金融政策和项目投资管理有关规定，将坚决抑制部分行业产能过剩和重复建设作为结构调整的重点工作抓紧抓好。

在抑制部分行业产能过剩和重复建设、促进产业结构调整、保障经济平稳较快发展中，国土资源部门应该也能够发挥应有的作用。前不久，国务院领导视察国土资源部时明确指出：国土资源部担负着参与宏观调控的重要职能，土地管理和服务既是促进经济增长的重要手段，也是调整经济结构的重要手段，国土资源部门要继续坚持服务大局，密切跟踪经济运行态势的变化，按照党中央、国务院最近确定的保持宏观经济政策连续和稳定性、增强政策的针对性、有效性和可持续性的要求，把土地管理和服务更好地结合起来，落实国家宏观调控政策。

正是在这样的背景下，国土资源部迅速行动，制定下发了贯彻落实的通知，从加强土地规划和计划调控、严格建设项目批地供地审查、做好淘汰落后产能的用地处置和权属管理、加大对违规违法用地的监管和查处力度等方面提出了明确、有力的政策措施。

将保增长与调结构有机结合，增强抑制产能过剩和重复建设的自觉性和主动性

问：去年以来，贯彻落实党中央、国务院关于应对国际金融危机的决策部署，国土资源部门出台了一系列政策措施，坚持积极主动服务、严格规范管理，有力保障了扩内需保增长政策的落实。这次《通知》的下发是否是对以往政策的一种调整？

答：当前形势下，国土资源部承担着重大责任，既要保住18亿亩耕地红线，实行最严格的耕地保护制度，又要服务于应对国际金融危机，保持经济平稳较快发展。

去年以来，国土资源系统全面落实党中央、国务院关于应对国际金融危机的一系列决策部署和相关政策措施，坚持积极主动服务、严格规范管理，扎实开展“保增长保红线”行动，既保障了扩内需国家重点建设项目和惠民生建设项目用地，又坚守了耕地红线，维护了国土资源开发利用正常秩序，有力支撑了经济平稳较快发展。

应该说，保增长与调结构并不矛盾，调结构是为了实现更高质量更加健康更为持久的增长。当前保增长、扩内需的重点是结构调整，而抑制部分行业产能过剩和重复建设又是其中一项重要的任务。因此，《通知》在注重保持政策的连续性和稳定性的同时，增强了政策的针对性、有效性和可持续性。

一方面要求把保增长与调结构有机结合起来。要求各级国土资源管理部门坚持一手抓积极主动服务，一手抓严格规范管理，统筹保障发展与保护资源，把管理和服务更好地结合起来,落实国家宏观调控政策。在保增长中更加注重推进结构调整，将坚决抑制部分行业产能过剩和重复建设作为结构调整的重点工作抓紧抓实。密切跟踪经济运行态势的变化，按照“保增长、扩内需、调结构”的总体要求，科学安排土地供应，积极探索差别化的土地政策，促进经济发展方式转变和产业结构优化升级，保障经济社会全面协调可持续发展。

同时要求增强抑制产能过剩和重复建设的自觉性和主动性。《通知》指出，抑制产能过剩和重复建设，对转变经济发展方式、推动产业结构优化升级具有重要意义，对转变资源利用方式、推动资源节约型社会建设具有重大作用，是实现经济社会可持续发展的必然选择。各级国土资源管理部门要认真学习、深刻领会国务院文件精神，切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，认真落实科学发展观，进一步增强大局意识、责任意识和忧患意识，进一步增强土地管理参与宏观调控的自觉性和主动性，严格执行抑制部分行业产能过剩和重复建设的各项规定，严格依法依规供地用地，确保国家宏观调控政策落到实处。

加强土地规划和计划调控，严格建设项目批地供地审查

问：《通知》主要制定了哪些具体政策措施，以切实发挥土地的闸门作用？

答：《通知》紧密结合土地管理工作实际，针对产能过剩和重复建设行业特点，制定了明确、有效的政策措施。

一是加强土地规划和计划调控。要求地方各级国土资源管理部门在地方政府统一组织下，会同有关部门加快推进新一轮土地利用总体规划修编，统筹近期建设急需和长远可持续发展用地需要。在近期规划中，要落实好重点产业调整和振兴规划的要求，优先保障高技术、高附加值、低消耗、低排放的新工艺和新产品产业发展用地，不得安排产能过剩行业和重复建设项目的用地，并按照淘汰落后产能的要求，调整工矿用地结构和布局。在远期规划中，要从严控制建设用地规模，合理调整用地结构和布局，防止高耗能、高污染、高排放、多占地产业的用地扩张，促进产业健康有序发展。

要坚持分类指导、有保有压的原则，按照抑制产能过剩和重复建设的总体要求，安排好新增建设用地计划，把好产业用地供应的第一道闸门。未经国务院及国务院投资主管部门审批的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备、船坞船台等产能过剩行业和重复建设项目，一律不得安排用地计划指标；对国家鼓励发展的高技术、高附加值、低消耗、低排放的新工艺和新产品项目用地，要优先保障用地计划指标；对通过淘汰落后、兼并重组提升企业竞争力、促进产业良性发展需要用地启动周转的，要给予计划指标支持。将计划指标使用是否符合国家产业政策和供地政策作为年度计划考核的重要内容，并根据考核结果落实奖励和扣减措施。

二是严格建设项目批地供地审查。各级国土资源管理部门既要积极主动参与建设项目的前期论证，做好扩大内需项目用地预审服务，切实提高预审效率，又要在用地预审中严格执行国家产业政策和供地政策，从源头上遏制产能过剩行业和重复建设项目用地。对产能过剩行业建设项目，未取得发展改革等部门同意开展项目前期工作意见的，一律不予受理用地预审申请；其他不符合重点产业调整和振兴规划的项目，也不得受理用地预审申请；项目用地未达到《工业项目建设用地控制指标》或相关行业工程建设用地控制指标要求的，一律不予通过用地预审。

要在继续加快扩大内需的建设项目用地报批和征地实施的同时，严格依法依规审查农用地转用和土地征收，严禁擅自扩大政策适用范围。加强产能过剩行业用地审批管理，对产能过剩行业建设项目，除国家批准立项的新建、扩建项目外，一律停止报批农用地转用和土地征收；对不符合产业政策和供地政策，未按规定履行审批或核准手续的项目，一律不批准用地。

同时要抓紧调整完善供地政策和措施。部将依据《产业结构调整指导目录》和国家产业政策、供地政策，尽快修订《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。市县国土资源管理部门要严把建设用地供应审批关，对不符合国家产业政策和供地政策、未达到现行《工业项目建设用地控制指标》或相关工程建设项目用地指标的项目，一律不得供地；对符合重点产业调整和振兴规划、用地符合规划计划和定额指标的项目，要加快供地。

做好淘汰落后产能的用地处置和权属管理，鼓励落后产能用地开发转产再利用

问：抑制产能过剩和重复建设，淘汰落后产能，必然涉及相关土地的处置和权属的调整，《通知》在这方面制定了哪些政策措施？

答：《通知》要求地方国土资源管理部门加快淘汰落后产能企业用地的清查和处理，全面查清淘汰落后产能企业的用地面积、位置、用途、权属和使用情况。结合批而未用土地的处理和整改工作，配合有关部门，分别制定淘汰落后产能企业限制生产、激励退出、促进提高和稳定发展的用地管理措施。对未按规定淘汰落后产能的企业，要严格限制土地使用，提高落后产能土地使用成本；对淘汰落后产能企业利用现有土地开发转产的，在符合国家产业政策和相关规划的前提下，提高土地利用率和增加建设容积率不再增收土地价款。

同时规定，对违反国家宏观调控政策，新建、扩建产能过剩和重复建设项目的用地，一律不予登记。对列入淘汰落后产能的企业用地，要及时收回土地使用权，依法办理土地使用权注销登记；对淘汰落后产能企业土地转产利用的，要及时做好土地用途变更登记；对其他单位使用关闭、重组和改制等企业存量用地的，要在办理原土地使用权的注销登记后，及时办理新取得土地使用权的登记手续。

严肃法纪，加大对违规违法用地行为的监管、查处和问责力度

问：应该说，抑制部分行业产能过剩和重复建设不是最近才提出来的，我们这些年一直在出台相关的政策和措施，但是这些现象并未得到根本遏制。不仅钢铁、水泥等传统产业仍在盲目扩张，风电设备、多晶硅等新兴产业也出现了重复建设倾向。这是否说明我们在查处手段上还需要进一步加强？

答：解决长期困扰我国产业良性发展的深层次矛盾，需要进一步深化财税体制、投融资体制、价格体制、社会保障体制等方面的改革，加快完善干部考核制度等。同时要实行问责制，依法依纪把好土地关、环保关、信贷关、产业政策关和项目审批关，形成坚决抑制产能过剩和重复建设的合力。

正是出于这种考虑，《通知》制定了严厉的查处和问责措施。具体包括：各级国土资源执法监察部门要加大对产能过剩行业和重复建设项目的土地巡查力度，对未经依法批准擅自开工建设的项目，做到早发现、早制止、早处置。与有关部门建立土地执法监管的共同责任机制，将不符合国家产业政策和供地政策的项目抑制在萌芽状态。

各派驻地方的国家土地督察局要在例行督察、农用地转用和征收审批事项督察等工作中，将落实土地调控政策作为重点，加强对产能过剩行业和重复建设项目用地的监管。对于一些地方以扩大内需为名违反国家产业政策和供地政策、随意修改土地规划、擅自突破用地计划和标准，新上产能过剩和重复建设项目的，要督促地方政府纠正整改，对问题严重地区报请国家土地总督察责令限期整改，整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收审批。

各级国土资源管理部门要对产能过剩和重复建设项目案件线索进行重点核查。对违反国家有关规定，未经依法批准擅自占地开工建设的，要依法从严处理。对违反国家土地政策规定，工作严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响的行为，要进行问责，严肃处理。（记者 田春华）