近日，国家自然资源督察上海局完成对督察区域27个观测点报送的2018年第四季度土地利用管理数据和报告分析。数据显示，沪浙闽地区存在土地审批和供应上升、耕地后备资源匮乏愈发突出、土地违法违规问题上升等五方面态势和问题。 

　　上海督察局分析发现，2018年第四季度，沪浙闽审批新增建设用地和土地供应规模呈上升态势，且全年较2017年有所增加，房地产市场压力依然较大。 

　　从土地审批情况看，第四季度各观测点审批新增建设用地面积2971.02公顷，同比上升29.6%、环比上升91.7%，全年观测点审批新增建设用地面积6730.37公顷，同比上升13.9%，新增建设用地面积与2017年相比相对稳定。从土地供应情况看，国有建设用地供应总量5733.28公顷，同比和环比分别上升58.5%、84.9%，住宅用地供应面积867.95公顷，同比上升35.5%、环比下降3.0%，成交价款623.31亿元，同比和环比分别下降41.1%、39%。受国家调控政策和市场环境影响，房地产企业商品房销售难度增加，拿地及补库存意愿不强，住宅用地市场需求趋淡。 

　　补充耕地面积增幅明显，后备资源潜力不足问题依然存在。第四季度各观测点加强永久基本农田划定及保护工作，加大耕地保护力度，实际补充耕地面积3196.44公顷，同比上升32.2%、环比增长286.2%；农村土地综合整治项目竣工554个，同比上升73.3%、环比上升218.4%，新增耕地面积2612.66公顷，同比下降6.8%、环比上升92.5%。从全年看，观测点实际补充耕地面积4845.94公顷，同比上升22.6%；农村土地综合整治项目竣工973个，同比上升59%，新增耕地面积3680.59公顷，同比下降22.7%。 

　　观测点普遍反映，耕地后备资源匮乏问题愈发突出，永久基本农田保护工作仍面临不少问题。一是生态保护红线内包含了部分永久基本农田，城镇开发边界中也存在部分永久基本农田。二是日常保护工作难以落到实处，基层保护动力不足，特别是村集体和农户缺少主动保护永久基本农田的动力。三是多地耕地后备资源日益减少，来源狭窄且分布不均，以往靠增量挤占其他生态补充耕地的途径越来越窄，在数量减少的同时，部分补充耕地质量差、管护不到位。 

　　第四季度，各地积极盘活存量建设用地，注重城镇低效用地再开发，但批而未供和闲置土地处置力度有待加强。各观测点共有闲置土地745公顷，同比下降7.7%、环比上升23.1%，处置闲置土地522.55公顷，同比下降22.9%、环比上升28.8%。 

　　与此同时，各地在批而未供和闲置土地处置实施过程中也面临不少困难。一方面是政府原因，最大的困难是各类规划不衔接，各类规划的控制指标和规划期限也有所不同。涉及相关规划调整时，企业原有土地建设规划不能及时做出应对，导致后期无法建设而被迫闲置。另一方面是项目业主原因，主要是项目业主取得土地使用权后，因市场变化、融资渠道受限或其他原因，未能按照合同约定对取得的土地进行开发建设。 

　　土地违法违规问题明显上升，土地执法监管形势不容乐观。第四季度各观测点共发现土地违法案件379件，涉及土地面积317.887公顷，同比上升118.1%、环比下降1.1%，其中占用耕地的土地违法案件217件，涉及面积209.18公顷，同比上升232.1%、环比上升8.0%。立案查处267件，涉及土地面积301.01公顷，同比上升175.9%。从全年看，土地执法形势依旧不容乐观，各观测点2018年共发现违法案件2440件，涉及土地面积993.61公顷，同比上升102.6%，其中占用耕地的违法案件1213件，涉及面积571.56公顷，同比上升183.1%。土地违法违规问题主要集中在农村，大多为具有公益性质的村民生活休闲娱乐、村集体组织办公场所和地质灾害避难点等。 

　　各观测点普遍反映，基层国土资源所动态巡查任务重、压力大，执法查处面临困境。一是执法力量薄弱，执法车辆严重不足，动态巡查不到位不彻底的现象时有发生。二是土地违法现象复杂，尤其是违法堆放渣土点多面广，且难以追踪违法当事人，案件查处难度加大。三是乡镇一级土地管理主体责任不落实，与有关部门的沟通协调机制不畅通，难以形成执法合力。 

　　当前，乡村振兴战略积极稳步落实，但规划编制与实施方面仍面临多重困难。各观测点反映，在推进乡村振兴战略实施过程中，需解决好乡村规划引领性、可操作性、实用性等问题。一是部分乡镇、村庄对规划的重要性认识不足，编制过程中征求村民意见、公示等环节存在走过场现象，规划编制完成后便束之高阁，许多村民对规划内容不了解，村民建房不按村庄规划且未经审批自行建设的现象时有发生。二是城乡规划相对而言编制时间较早，部分规划内容未及时根据村土地利用规划进行调整，导致部分乡村公共设施无法落地。三是按照城乡建设用地增减挂钩“先拆旧、后建新”的操作模式，在村规划启动实施时“先拆旧”部分缺乏安置用地保障。四是对设施农用地选址合理性没有统一规范，对选址的合理性缺少判别依据，占用耕地问题突出，特别是对农旅结合、一二三产业融合、农家乐等项目缺乏用地保障。 

　　针对沪浙闽土地利用和管理面临的趋势和问题，上海督察局建议从四方面发力： 

　　严格永久基本农田和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，切实推动耕地保护政策落实到位。加强有关部门协调联动，共同推进土地利用总体规划、城乡建设规划、生态环境保护规划等“多规合一”；完善动态巡查机制，增加专用资金投入，增强巡查硬实力，加强对巡查和管护人员队伍的业务培训；科学划定宜耕土地后备资源，统筹推进耕地休养生息，继续推进高标准农田建设、农村土地综合整治、表土剥离再利用等工作，提升耕地质量。 

　　多管齐下完善细化节约集约用地政策，服务高质量发展。加大“多规合一”工作推进力度，强化各相关规划在编制和实施过程中的一致性和可操作性；土地供应前确保完成征地、配套建设工作，严格“净地”出让制度，加强新增闲置土地源头防控；对企业用地效能进行分类认定，对不同类别的企业，研究差异化的闲置土地和低效用地处置措施，鼓励原土地权利人积极参与存量用地盘活、低效用地再开发。 

　　优化乡村空间格局，加强农业农村用地保障和监管，助推乡村振兴。加强规划编制的沟通协调，促进各项规划融合，充分考虑农村新产业新业态用地特点和需求，科学预测安排规划期内农村建设用地需求量与用地空间；调动村民参与乡村规划建设的积极性，协调考虑村民的利益诉求，发挥乡村规划的实际引领效用；加强设施农用地批后监管，将设施农用地使用情况纳入动态查巡范围，防止设施农用地“非农化”。 

　　进一步完善发现查处机制，强化自然资源执法职能。建立健全综合行政执法部门和业务主管部门协作配合的工作机制，做到资源共享、协作联动，形成工作合力；增强乡镇（街道）政府干部“规划先行，用地必批”的观念，从源头上杜绝村集体公益事业设施违法用地行为，并纳入工作绩效考核范围；大力推进执法信息公开，充分保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权。（赵俊杰  明小毅  蒋郁青  邱思齐）