2008年6月1日，由监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合出台的《违反土地管理规定行为处分办法》（即15号令）正式生效。15号令的一个突出内容是，每年6月1日到次年6月1日，如果所辖区域内土地违法达到“15%的比例标准”，将依法追究有关责任人和相关领导的责任，不仅土地违法直接责任人将被依法查办，有关省、市、县级政府的“一把手”都有可能被免职。

15号令出台后，各派驻地方的土地督察机构迅速行动起来，召集督察区域内各级政府和相关部门，广泛开展了15号令的宣讲活动。在河南，国家土地督察济南局于2008年9月8日至10月22日开展了15号令和土地利用管理形势巡回宣讲报告活动。

让依法用地意识深入人心

这次宣讲由国家土地督察济南局副督察专员张振国带队并主讲，历时30天。参加听取宣讲报告的，有河南省18个省辖市分管国土资源工作的副市长、有关部门负责人、市国土资源局局长，各县（市、区）分管县领导及国土资源局局长等。

河南省国土资源厅厅长张启生说，这次宣讲有三个没想到，一是宣讲效果如此之好没想到，二是组织工作做得如此之好没想到，三是参加人数如此之多没想到。

河南省扩大了听取宣讲人员的范围，规定各乡镇乡长镇长、城市街道办事处主任、国土资源所所长等都要参加。各省辖市根据具体情况，又扩大了参加听取宣讲人员范围。在周口、南阳、平顶山等市，国土资源局组织局机关全体职工参加听讲。周口市还扩大到市直、县（市、区）直各部门负责人，以及乡镇党委、政府分管副乡（镇）长、村干部等。新乡等市扩大到市直40多个部门负责人。漯河市扩大到20多个市直部门负责人和乡镇、办事处党委书记。济源市扩大到全市国土资源系统全体职工、市直各部门主要负责人、主管副乡（镇）长、重点村党支部书记、村主任等。据统计，河南省先后听取宣讲报告的人员达到了10520人。

不仅听讲人数多，宣讲的质量也非常高。河南省国土资源厅执法监察总队石昆生总队长总结出四个特点：

一是层次高。国家土地督察济南局代表国家层面直接到各省辖市进行国土资源法规法纪政策宣传，这么高的层次和规格在河南省尚属首次。

二是听取宣讲的人数多，规模大。全省有12个省辖市每场宣讲会的听众在400人以上，其中南阳市每场听众达1200多人，周口市每场听众达1580人。值得一提的是，在人口仅有60多万人的济源市，直接听取宣讲报告的人员就达670多人。

三是宣讲人站位高，立意远。主讲人站在全面贯彻落实科学发展观的高度，深刻宣讲了15号令的意义、内涵和关键内容，重点讲解了共同责任机制内容。

四是宣讲紧贴现实，对听讲人的震动很大。宣讲活动恰逢河南省深入学习实践科学发展观活动时机。听了宣讲报告后，大家普遍反响强烈，说这次宣讲报告深入浅出，主题鲜明。对切实履行政府责任，依法依规管地用地，坚守18亿亩耕地红线，意义深远。

宣讲效果好与政府的高度重视分不开。2008年9月11日，河南省副省长张大卫指示，一定要精心组织，密切配合，把这次活动开展好。省国土资源厅厅长张启生要求把这次宣讲报告活动作为学习实践科学发展观活动的重要部分和内容之一，借机提高宣讲效果，扩大社会影响。

在全省18个省辖市的每一场宣讲报告活动中，从几百人到1500多人的会场上座无虚席，报告长达两个多小时依旧秩序井然。信阳市委常委、副市长张春香说，宣讲站位高、力度大、权威性强，尤其对问责制的讲解，使各级领导干部对15号令实施土地问责制有了更深层次的理解。认识到各级政府守土有责，也为各级政府管好用好土地树立了信心和决心。

商丘市副市长王清选对听取宣讲的同志提出明确要求：一是各级政府要认真贯彻落实15号令，不断增强土地管理意识、法律意识、责任意识；二是要认真消化这次宣讲活动的内容，组织各种形式的学习活动，将15号令精神真正贯彻到基层；三是要求上下左右齐抓共管，相互配合，发挥各部门的职能作用，真正管好用好土地，把地方经济发展好。四是要建立长效监管机制，加大执法监察力度，早发现、早制止、早处理，为地方经济又好又快发展保驾护航。

靠制度遏制土地违法

15号令宣讲的目的是切实遏制土地违法行为，而这一切都要落实到一系列政策、制度中去。最近一个时期，河南省以15号令的宣讲为契机，出台了一系列保护耕地、遏制土地违法的制度。

2008年6月12日，河南厅印发了《河南省国土资源执法监察动态巡查办法》、《河南省国土资源违法案件举报管理办法》、《河南省国土资源违法案件会审制度》等10个制度文件，下发到各省辖市执行。

为进一步加大执法力度，形成执法合力，2008年7月14日，河南省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省监察厅和省国土资源厅联合出台文件，在全省范围内建立了查处国土资源违法犯罪案件的协调机制。建立联席会议制度、联络员制度和信息通报制度，以保证协调机制运行顺畅。文件规定要加强配合，积极开展联合执法。对案情复杂、影响重大的国土资源违法犯罪案件，国土资源行政主管部门、监察机关、公安机关和人民检察院可以根据案情需要组成联合调查组，由立案调查的行政主管部门牵头，按照各自的职权单独或共同立案调查。

2008年9月28日，河南厅印发了《国土资源信访工作制度》，进一步规范了信访工作。当年下半年，将继续组织开展信访突出问题和历史遗留问题专项治理活动“回头看”，保质保量按时办结上级交办的各类案件。没办结的抓办结，不满意的抓提高，不息访的抓稳控，缠访闹访的抓教育，新交办的抓速办。

如何保证耕地的保有量和经济发展用地？河南省率先提出了“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的原则，即国家下达的年度用地计划指标主要用于保障国家和省重点项目建设用地，其他一般项目通过存量土地挖潜解决。城市挖潜的主要内容是重点盘活批而未供、供而未用、低效使用的建设用地和破产倒闭企业、旧城区改造、城中村和棚户区改造后腾出的土地。农村挖潜主要是结合新农村建设，完善村镇规划，依照规划继续深入开展“空心村”、砖瓦窑和工矿废弃地整治，为补充耕地和城乡建设用地创造条件。

为了鼓励节约集约用地，河南省政府决定，从省级财政的土地出让收入中拿出一部分资金，按照奖励节约、鼓励集约、补助挖潜的原则，用于奖励土地挖潜成效突出的市、县（市）。在建设用地计划指标上实行“三个挂钩”，即与各地重点项目建设情况挂钩，与盘活挖潜存量土地情况挂钩，与各地年度责任目标考核挂钩。此外，还要建立和完善联合执法协调机制，进一步加大执法力度，形成执法合力，严查各类违反土地管理规定的行为。

在日前出台的河南省政府《关于严格保护耕地保障科学发展实现土地高效利用的若干意见》中，绘就了一幅河南省2020年前城乡节约集约用地的蓝图。按照这个蓝图，到2020年，全省耕地保有量将保持在1.1847亿亩以上，基本农田面积保持在1.0175亿亩以上，为国家“大粮仓”建设提供有力支持。

在许昌，该市建立了联合查处国土资源违法案件机构和案件移送制度，建立了国土局与公安局联席会议制度，对新发生的土地违法违规案件，严格落实月报制度，做到及时发现、及时制止，把土地违法行为消灭在萌芽状态。

出路在挖掘土地潜力

在与河南省国土资源管理人员座谈中，乡镇一级的基层领导普遍反映，现在突出的问题是，占用基本农田建设养殖区和农村宅基地乱抢乱占。一方面，受农业结构调整的影响，有的乡镇村大力发展养殖业，鼓励、默许农民在基本农田上违规建设养殖区，究其原因，部分农民认为土地承包后只要在农业范围内使用都是合理合法的，加上河南农村可用养殖用地比较短缺，没有有效措施扩充。另一方面，按照土地利用总体规划，河南的基本农田保护率较高，2007年底，河南的耕地保有量面积达11889万亩，基本农田保护面积达10342.05万亩，基本农田保护率为87%。许多村内宅基地已无地可划，群众又急需建房，导致出现了这些问题。

有关资料显示，河南省的建设用地需求矛盾十分突出。河南省2007年GDP达到1.5万亿元，按年均增长10%计算，2008年GDP将增加1500亿元，今年将需要增加建设用地总量40万亩以上。加上土地利用年度计划指标有限，用地缺口至少在1/3以上。

解决用地矛盾的出路在挖掘土地的潜力。根据河南的特点，近几年他们主要把功夫下在了以“空心村”、砖瓦窑、工矿废弃地为主要内容的“三项整治”上。开展这一工作最为典型的是周口、许昌等平原农业大县。

周口市国土资源局局长张楸昇在座谈中说：15号令的宣讲活动的目的是减少土地违法。周口是农业大县，经济急需发展，近几年的用地缺口达70%左右，为了解决这个矛盾，我们把重点放在挖掘土地的潜力上，大规模地开展“三项整治”工作。周口属平原农区，其中农村人口868万，约216万户，户均占地0.97亩。目前周口全市农民户均宅基地占地0.7至0.8亩，按《河南省〈土地管理法〉实施办法》规定的户均0.2至0.25亩计算，全市农村居民点整治潜力可达96万亩。

据统计，从2004年开展这项工作以来，到2007年底，周口市共新增耕地近21.95万亩，做到了在经济高速发展（13%以上）、城区面积不断扩大（新增14.8平方公里）的同时，实现了“四个不减”，即耕地面积不减，稳定在1280万亩以上；基本农田保护面积不减，保护率在85%以上；粮食播种面积不减，常年稳定在950万亩以上；粮食总产量不减，稳定在每年550万吨左右。在确保国家粮食安全的前提下，满足了经济发展对用地的需求。

在郸城，当地通过对土地的“三项整治”，已累计新增耕地32300亩。其中，治理“空心村”130个，净增耕地13228亩，整理复垦砖瓦窑净增耕地19072亩。预计今年即可净增耕地3800亩。（本报记者 何志强　 本报特约记者 秦晓燕  《经济日报》记者 张进中）