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关于涉及土地流转案件的调查与思考

2009-06-18      来源:法律教育网     作者:翟良彦
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    前一段时期,我院遇到涉及土地流转及土地承包经营权的案件(以下简称涉土案件)逐渐增多,此类案件牵涉面广、社会影响大、政策性强,处理不好,就有可能影响社会稳定。因此,我院通过查阅诉讼卷宗、与本院承办人交流、征求有关乡镇党政领导意见及同部分村组干部、农民、涉案当事人座谈等,对涉土案件进行了全面的调查。

一、基本情况

江苏省泗洪县人民法院2004年1-9月共受理涉土案件26件,争议土地面积1320亩,已判决结案9件。案件的基本类型有:1、当事人自愿转让土地使用权后又反悔的。这种案件主要是农户外出打工、超生或躲避计生处罚等,土地无人耕种而转让给别人,现在看到种地有利可图而将土地使用权要回。2、承包经营权遭他人侵犯的。主要是村委会将农民的部分责任田以集体的名义承包给他人,现在农户又想要回而将土地抢种掉的。3、因承包方改变土地用途发包方要求解除承包合同的。4、承包土地被占用,因赔偿问题发生纠纷。5、因村委会外欠帐与权利人协商以机动地抵欠款而与承包人发生的纠纷。

此外,还有一些尚未起诉至法院,但将来可能产生矛盾的涉土纠纷:一是因“绿色通道”而引发的问题。“绿色通道”是江苏省泗洪县在公路主要干道两侧五十米至一百米范围内栽植杨树而形成的。由于栽植这些树木的时候是统一规划,乡镇出钱购买苗木栽种在农户的承包田内,但树木的所有权没有明确。目前树木还未成材,没有形成利益冲突,一旦林木成材各方利益形成冲突,这类纠纷就会显现。二是因农村小学撤并而遗留的房地产问题。由于教育体制改革,不少农村的村小被撤并,这些学校留下了大量的房地产,村小归乡镇的中心小学管理,其房地产证大都也被办成归中心小学所有,但这些地是原村集体所有,房屋大多由村民集资兴建,一旦中心小学处理该房地产,就必然与村委会、村民产生矛盾。

二、产生纠纷的原因

一是土地流转过程中操作不规范。国家的土地政策及农村经济的发展方向是将土地向少数种植大户集中,形成农业生产的集约化,从而带动农业产业化。泗洪县的大部分乡镇在国家的土地政策调整后,把土地流转当成一场运动来搞,农户与村委会的承包合同没有依照法定程序变更或解除,村委会又与新的承包人签订承包合同。

二是国家对“三农”政策的调整。今年中央提出要在三年内减免农业税,而宿迁市已宣布全部免掉农民的农业税。种地不收税已成事实。另外,国家为了鼓励农民种粮,对农民种植粮食作物的采取给予补贴的奖励措施,加上今年农业收成很好,农业的收成很好,粮食价格上涨,使农民感觉到种地不仅不贴本,反而有利可图。因此不管是当初自愿流转土地的,还是抛荒几年被集体收回又转包的,还是被集体强行流转的,现在均要求继续承包责任田,如新的承包人不同意则集体上访或抢种土地。

三、各方对这类纠纷的态度

(一)农民的想法。我们在调查中与农民座谈,他们一致想法是:不管当初土地流转同意与否,现在不论采取什么手段都要要回土地。他们最常用的有两种方法,一是抢种自已原来的承包田;二是集体上访,要求政府出面解决。

(二)村委会的态度。村组干部大多认为他们所进行流转的土地都是被农户抛荒或者是征求过农户的意见,他们同意流转的土地。所以农户现在再要求要回土地使用权无理。但是法不责众,这样多的农民要地,他们也感到无能为力。

(三)承包者的意见。大多数承包者都已经在土地上进行了很大的投入,他们很想继续承包土地,但是农户不想让他们继续承包下去,强行抢种他们的承包地,有的甚至扬言要搞破坏,使他们萌生退意,认为只要收回了投资或有人赔偿了他们的损失,他们就退出土地。但是他们对收回投资或能否得到赔偿缺乏信心。

(四)乡镇的做法。乡镇领导怕农户集体上访,为了维护稳定,尽量照顾农民。实在解决不了的问题,就把矛盾推向了法院,要求当事人到法院起诉,通过诉讼途径解决。

(五)法院的苦衷。这些纠纷是平等主体之间的合同纠纷,从法律角度看,属于法院的受案范围。但由于这类纠纷牵涉面广、社会影响大、政策性强,所以法院不敢冒然处理。如不处理又与法律规定相冲突,使法院在这类纠纷中处于两难的境地。

四、涉土纠纷可能会造成的影响

一是社会稳定受冲击。涉土纠纷涉及农户、承包人和村民委员会三方利益,有的甚至涉及乡镇政府的利益。处理的不好,就会引起多方不满,特别是农户和现承包人,因为农民看到现在国家的政策很优厚,种地也有很大的赚头,所以现在他们想尽一切办法要要回土地使用权,稍有不满便以上访的方式向政府施压,而他们人数众多、利益一致,很容易引起群体事件;而现承包人因前期投资较大,轻易不肯让出土地使用权,如果一味地照顾农户的情绪,解除他们与村委会的合同,他们的损失也很大,也会不满,甚至发生一些过激行为,造成意想不到的后果,并且从法律角度考虑,承包人的理由大多也能站住脚。因此,种种矛盾交织在一起,怎么处理都会引发社会矛盾,影响社会稳定。

二是诚实信用的道德准则遭破坏。现在引起纠纷的土地问题当事人双方大部分有书面合同,即使没有书面合同的也都有口头合同,但由于农户的意见大,要地情绪高,所以现在不少镇村都在想办法解除合同,将土地交还农户,使承包者丧失对组织的信任,丧失再投资的信心。这一问题如果全部支持农民的要求,农村的信用危机将更加严重,对以后类似的工作开展埋下隐患。

三是集约化生产、农业产业化的流产。土地流转的初衷是想把土地使用权集中到少数大户手中,形成农业生产集约化,并且带动涉农产业(食品加工等)的发展。现在土地流转不到一年,集约化生产刚刚开始,如再回到一家一户的农业生产路子上去,就会使农业集约化生产、农业产业化流产,使农业生产又走上了回头路。

五、解决这类纠纷的建议

对于法院已受理的这类纠纷,应该严格按照法律的规定予以解决,同时可以国家政策调整等因素来考虑变更双方的合同,平衡双方的利益。如提高承包金来适当增加农民的收入,承包人不同意增加的则解除他们之间的合同,把土地使用权归还农户。

另外,由于这类纠纷法院处理后难以执行,法院凭现有的能力,根本无法解决这个问题。因此,建议涉土纠纷还是由政府用政策来调整的比较好。政府部门在处理这类纠纷时应注意以下几个问题: l、流转的双方是否出于自愿。《农村土地承包法》规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。因此,只要流转的双方出于自愿并协商一致,按法律规定的程序办理相关手续的,应认可其承包经营权流转行为有效。如魏营镇所有村的土地流转均有农户签字认可,这样的流转行为就应该是有效的。

2、查流转后的土地用途和性质。法律规定,土地承包经营权流转后,不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。凡悖于上述规定的,应认定流转行为无效,予以纠正。如上面提到的魏营镇庞塘村委会诉朱德和土地承包合同纠纷一案,朱德和违反合同中关于“种植经济作物”的规定,改种其他作物,这种行为就是违约行为,就可以解除合同。

3、查是否符合法律规定的程序。采取转让方式进行土地承包经营权流转的,应当经发包方同意。未经此程序的,应当责令补办,拒不补办或已发生纠纷的,应依法认定转让行为无效。流转的双方应依法签订书面合同。未订立的,应责令双方补充订立。

4、建立登记备案制度,县级以上人民政府应在农工办设立负责土地承包经营权的登记机构,使得采取互换、转让方式流转承包经营的当事人能够依法进行登记。

5、提供司法服务保障。加强基层调解组织的建设,充分发挥基层民调组织社情民意熟、疏导调解快的特点,尽力将纠纷解决在初始阶段。调解不能的,应由政府部门及时用政策调整,以免延误农时,造成损失,增加农民负担,通过法律手段制裁违规违约行为,维护农村承包秩序。

6、从维护稳定的角度出发,多照顾农民的情绪。如果原农户强烈要求耕种土地,则政府应出面多做现承包人的工作,叫他们退出土地,把土地再还给农民。对一些已对承包地投入较大的承包人,如天岗湖的林果产业的承包人,要考虑到他们投入和产出的周期,向农户讲明道理,在自愿的基础上,以提高承包费为条件来适当延长承包期。

7、对已出现苗头的“绿色通道”问题应尽早将林木的所有权明确,以免将来发生更大的矛盾。对村小房地产应在给予村委会一定补偿的前提下才能处理,因为这些土地毕竟原归原村集体所有,房屋也是由村民集资兴建。

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