中国是世界上第一个为保护土地而设立专门纪念日的国家。为了宣传贯彻《土地管理法》，坚定不移地实行“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，将每年的6月25日定为中国的“土地日”，即《土地管理法》的颁布纪念日。今年土地日到来前夕，江苏省淮安市市长曲福田接受了媒体的采访，就淮安节约集约土地相关工作介绍了经验做法。

　　记者：今年“土地日”的宣传主题是“节约集约利用土地，推动土地利用方式根本转变”，请问曲市长，淮安在节约集约方面都做了哪些工作？ 

　　曲市长：省委、省政府出台《关于全面推进节约集约用地的意见》后，为推进相关政策在淮安的有效实施，全面建立节约集约用地新模式，市委、市政府召开了专门会议，要求各县（区）和相关部门以《意见》的实施为契机，统一思想，不断增强节约集约用地意识，把进一步加强节约集约用地摆上十分重要的位置，不断增强节约集约用地的紧迫感和责任感。积极采取有效措施，充分发挥土地利用总体规划的管控作用、市场配置土地资源的基础作用、土地供应全程管理的约束作用以及节约集约共同责任的合力作用，大力推进节约集约用地，以土地供应和利用方式转变，促进用地难题破解，全面提升淮安节约集约用地水平。

　　记者：在推动土地的节约集约利用方面，淮安有没有创新的做法？ 

　　曲市长：十八大以来，中央连续召开了一系列重要会议部署改革工作，将土地管理制度改革提到了前所未有的高度。为加快转变粗放土地使用方式，着力优化城乡土地资源空间配置，策应中央和省委、省政府关于节约集约工作的要求，我们以土地的节约集约利用为主题，开展了新型城镇化背景下土地使用制度改革研究，形成了《江苏省节约集约用地“双提升”行动计划淮安市新型城镇化土地使用制度改革工作实施方案》。淮安的改革得到了国土资源部的批复，明确支持淮安开展新型城镇化中土地使用制度改革，作为苏北唯一试点城市，这是我市第一次在土地管理领域获得国家层面政策支持。淮安将积极推动土地使用制度改革，努力走出一条耕地保护严、建设占地少、用地效率高的科学发展道路，为江苏乃至全国土地使用制度改革提供经验和示范。

　　记者：请问曲市长，淮安是基于什么背景开展土地使用制度改革的？ 

　　曲市长：大的背景有三个。第一是苏北土地资源匮乏。苏北跟苏南差别很大，苏南一直是作为江苏的一个样板。但这一轮的发展，江苏省委省政府把区域协调发展作为主战略，这个时候江苏很重要的潜力就在苏北，苏北是平原，过去不发达是因为沿海没有港口、基础设施差，现在基础设施打通后，整个苏北成为江苏发展最大的潜力。我们开发强度很低，才16.5，所以区域协调发展使得苏北在全省的地位凸显，但苏北特别是淮安，过去是农区，农用地占比达到90%以上，84.1%是基本农田保护区。第二是苏北重要中心城市的定位。2011年8月15日省委省政府确认淮安是苏北重要中心城市，将来能够建设能辐射2000万人口的中心城市来带动苏北的发展，省住建厅的城镇规划把淮安打造成沿江、沿海、沿东陇海线“三沿”一个增长极，辐射2000万人口的一个增长极，不仅有中心城市、还有城镇体系的支撑、人口的集聚。第三是从未来的发展空间来考虑。要成为一个中心城市，要辐射2000万人口、要承载苏北的发展，土地的城乡的配置以及城乡空间的重新组合是很重要的。淮安的建设用地利用是粗放的，有147万亩的台庄地，人均有400平方米的农村建设用地，这是极大的浪费。怎么样把这种粗放的土地利用方式转变为节约集约的用地方式，怎么把更多的农村的土地、低效利用的土地能够转换到城市来，支持中心城市的发展，这个就是淮安迫切需要解决的。所以我们要改革，实现更好的城乡化、新型城镇化跟工业化，实现节地水平和产出效益“双提升”。

　　记者：请问曲市长，淮安改革的思路是什么？ 

　　曲市长：淮安新型城镇化土地使用制度改革被纳入《江苏省节约集约用地“双提升”行动计划》后，市政府以“空间优化、五量调节、综合整治”三大目标为统领，在严守耕地保护数量和质量红线、永久基本农田红线、生态保护红线和城市发展边界红线这四条底线的基础上，确定了“512”推进体系和“1+X”政策保障体系。“512”推进体系即在试点宁淮新兴产业科技园、白马湖生态保护功能片区等五大主体功能区规划的基础上，结合省国土资源厅“双提升”行动计划，同步开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整、适度规模的农村土地综合整治工程、工矿废弃地复垦利用、探索农村集体经营性建设用地流转等十二个专题专项改革工程；“1+X”政策保障体系即围绕改革方案，根据改革中出现的新情况，不断研究并形成若干个配套文件。着力以“多规融合”优化用地空间形态、以“功能片区”整合土地存量资源、以“市场机制”提高土地配置效率。

　　记者：淮安新型城镇化土地使用制度改革的目标是什么？ 

　　曲市长：在坚持“公有制性质不变、耕地红线不动、农民利益不损”基本底线的前提下，以“空间优化、五量调节、综合整治”三大战略为统领，探索推进“保障发展更加有力、资源保护更加严格、资源利用更加集约、资源配置更加优化、开发保护更加惠民、人与土地更加和谐”的土地管理新机制。一是坚守耕地和基本农田保护红线。确保土地利用总体规划确定的734.9万亩耕地和631.8万亩基本农田数量不减少、质量有提高。2015年和2020年，分别建成高标准基本农田224.6万亩和367.1万亩。二是严守生态和城市发展边界红线。严格划定城市发展边界，按省统一部署，合理控制土地开发强度，2020年，全市生态保护红线区域占国土面积比例不低于22％。三是优化城乡用地空间形态。强化土地利用总体规划整体管控，优化空间结构，促进人口有序集疏、产业合理集聚、空间高效集约。探索功能片区多规融合，编制功能互补、结构优化的片区土地利用总体规划。2017年以前和2020年，农村建设用地整理规模分别达到6万亩和15万亩。四是节地水平和产出效益显著提升。“十二五”和“十三五”时期，全市单位GDP占用建设用地分别降低35.2%和40%。“十二五”末，盘活利用存量建设用地4.8万亩，建设高标准厂房面积180万平方米，开发区工业用地单位面积投入达到280万元/亩。

　　记者：您能给我们介绍一下改革的主要内容吗？ 

　　曲市长：以坚守耕地与生态红线为前提，以多规融合的功能片区规划为引领，以土地综合整治为手段，以建设用地指标区域统筹为支撑，以土地权益保障机制建设为基础，以提高节约集约用地水平和优化城乡形态为目标，通过空间优化、五量调节和综合整治三大战略，实现节地水平和产出效益双提升，探索建立与新型城镇化相适应的土地使用方式。主要有以下几个方面的内容。

　　一、功能片区“多规融合”工程。由市、县（区）人民政府组织编制“多规融合”的功能片区土地利用总体规划，报省国土资源厅审批，报省政府备案。一是现代服务业功能片区规划。以淮安中心城市和市域次中心城市为核心，通过推进城镇低效用地再开发，编制以商业、金融等为支撑的现代服务业功能片区土地利用总体规划。二是产城融合功能片区规划。主要以县（区）域重点中心镇和次中心镇为核心，通过推进工业化与城镇化良性互动，编制以主导产业为支撑的产城融合功能片区土地利用总体规划。三是现代农业功能片区规划。主要以淮安特色镇为核心，通过推进耕地保护与农业现代化相协调，编制以高效农业为支撑的现代农业功能片区土地利用总体规划。四是生态保护功能片区规划。主要以淮安特色镇为核心，通过推进生态保护与休闲旅游相融合，编制以生态走廊为支撑的生态保护功能片区土地利用总体规划。五是特殊产业功能片区规划。主要以交通枢纽、科技研发中心为核心，通过推进各类基础设施周边用地的开发利用，编制以特殊产业为支撑的特殊功能片区土地利用总体规划。

　　二、土地利用“空间优化”工程。一是试行农村宅基地有偿退出机制。选择有条件的镇、村或多个村民小组试行通过宅基地置换联合建设农村新社区，置换商品房、农民公寓房、物业或货币补偿，节约集约利用土地。二是促进农村土地承包经营权流转。鼓励农村集体经济组织成员“离土不离权”，采取转包、转让、出租、互换、入股等形式流转土地承包经营权。三是选择试点推进集体建设用地使用制度改革。选择数个重点镇进行封闭试点，探索集体经营性建设用地出让的市场运行、价格形成、权能界定和收益分配机制。四是实行“人地挂钩”政策。探索城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩，城镇化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城镇定居规模挂钩。按照确定的功能片区规划，稳妥选择试点，推进具有相同主导功能的不同行政区域的规划空间整合和村庄建设用地布局调整。

　　三、耕地和基本农田“提质保量”工程。一是严格划定和永久保护基本农田。建立和完善基本农田保护负面清单，探索建立“以补代投、以补促建”的土地整治模式，将土地整治形成的优质耕地及时划为基本农田，优化基本农田布局,建设高标准基本农田。二是严格落实耕地保护目标责任制度。落实建设用地单位耕地占补平衡法定义务，探索建立耕地保护补偿激励机制和占补平衡指标市场调节机制，加大对耕地保护任务主体的补贴力度。建立补充耕地质量评价机制，确保耕地质量和粮食生产能力有提升。

　　四、节地水平和产出效益“双向提升”工程。一是促进存量用地调整升级。积极引导和规范开展各类城镇低效存量土地的整体搬迁和再开发，积极推进建设用地“退二进三”；建立低效利用土地退出机制，制定现有工业用地回购和转让政策；鼓励企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径，增资增产增容，提高土地利用率。二是加强土地集约综合利用。实行建设项目用地负面清单管理，严格产业项目准入标准，制定和完善不同产业的工业用地最低价标准，建立产业项目开工申报、竣工验收和诚信管理制度；鼓励和推进多层高标准厂房建设，探索实行工业用地长期租赁、先租后让、租让结合等灵活多样的供地方式；探索综合用地立体开发的土地政策。三是加大建设用地考核评价。实行土地利用全程跟踪管理制度，对各类建设项目特别是工业用地开展以土地利用率、厂房建设、投资强度为基准，投入产出率、亩均税收等为核心指标的综合考核评价。四是强化土地资源市场配置。逐步提高年度土地利用计划指标市场配置份额；实施耕地占补平衡指标市场化配置；试点的功能片区土地整治产生的规划流量指标、增减挂钩指标在满足片区需求前提下，结余部分在市一定范围内试行市场化配置。五是健全土地收储管理机制。创新土地收储管理，编制土地储备规划和年度计划，合理编制年度土地储备资金收支预算。

　　记者：改革到目前为止，都取得了哪些进展？ 

　　曲市长：淮安的新型城镇化土地使用制度改革工作从申报试点以来，得到了多方面的关注和大力支持，部、省领导及相关专家多次到淮安来，专题就改革相关工作进行调研、指导，对我市的土地使用制度改革起到了极大的推动作用，目前改革各项工作正在有序推进并取得了阶段性成果。试点的五大功能片区正在编制功能片区土地利用规划，前期已编制了功能片区土地利用规划编制技术指南，作为功能片区规划编制的技术依据；已配套了《关于进一步加强耕地保护工作的实施意见》、拟定了《关于加快推进工业用地供应方式改革试点工作的指导意见》等政策，保障改革顺利进行。十二个专题专项改革配套工程也有了初步成效，开展的同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点实施方案已通过专家审查并报省国土资源厅审批，村庄建设用地布局调整总规模达3260亩；工矿废弃地复垦利用，今年将完成复垦面积2800亩；适度规模的农村土地综合整治工程，试点的古寨乡土地复垦工作已基本完成，新增耕地面积1335亩；农村集体经营性建设用地流转，试点的金湖县已拟订了《金湖县农村集体土地管理制度改革工作意见》等办法。