制度具有自身演变的特征，在认为设计的外部作用下便产生了制度的变迁。我国建国以来的农地制度经历了多次变迁，制度变迁的原因也被广大学者所论述过，在均衡制度下，要想打破这个均衡，既要有内在的动力机制，也要有外力加速推进这一过程，特别是在制度变迁过程中，经常出现“路径依赖”和“锁定”现象，要改变这种状态，更是需要外力作用。我国的农地制度已经处于一种非均衡状态，主要表现在农地的产权不明晰导致的农地非农化收益分配、耕地资源被破坏等问题突出，已经不能很好的适应我国目前经济建设的需要，需要进行变革，早在上个世纪90年代就有学者对我国的农地制度变革进行了研究，并且提出了几种可以选择的路径，本文将从制度变迁的成本和收益的比较中对我国农地制度变迁的路径做一个初步的讨论。

一 我国农地制度的供需分析

制度的供给与需求对制度的实施和运行维护成本的影响是相当重要的，制度变迁是制度的替代、转换过程，也可以被理解为制度供给和需求的互相反应和交易过程。根据制度供需对象可以分为供给主导型和需求诱致型，现实制度的供求往往表现为同一主体，制度的需求者同时是制度的供给者，这种情况在需求诱致性制度变迁模型和民主国家表现得尤为明显（高新才，赵金锁，2006）。根据我国的制度供需情况来看，我国的农地制度变迁属于需求诱致型。制度变迁过程中供给方与需求方的组成决定了制度变迁过程中阻力的大小，进而影响着制度变迁的成本与收益。

1．我国农地制度的供需结构

（1）制度供给结构为产权安排和配置方式。我国农村土地实行集体所有制，农地通过家庭联产责任承包的制度安排交付与农户使用，农户从土地获得收益，农户向制度的供给方——国家，缴纳地租。当国家需要对集体土地征用时，对集体土地使用者给予一定的补偿之后使集体土地变为国家所有，农地流转中产生的额外收益被政府和企业进行分配，而对农地制度终极需求者——农村集体经济组织和农户来说，在农地流转中损失了部分的收益，造成了供需的不均衡。

（2）制度需求者的行为被严格管制。我国农地制度的需求者由政府和农户组成，农村土地被严格限制用途，不得“非法”转为其他用途，这里的“非法”是指不遵守当前的制度结构，而不管制度是否均衡。农地的收益与建设用地的收益有着相当大的差异，这在我国是一个不争的事实，而对农地用途的严格限制就必定导致农地制度的需求者的利益损失。对于农户来说，不能随意改变农地的使用方式和用途，必须承受土地作为耕地的较低的比较价格。对于政府来说，不能为了政府的利益随意征用农地，改变其用途，给地方的经济发展带来了阻力，而农地转为非农地中的巨大利益诱使政府试图改变现有的制度，导致了农地制度变迁的可能。

2．我国农地制度供需矛盾和冲突

在我国经济发展向市场经济转型过程中，农地制度已经不能适应市场经济发展的需要，供给与需求已经不能达到均衡，并发生了尖锐的矛盾和冲突，制约了经济的发展（周天勇，2003）。

（1）集体土地所有权虚无。现行土地制度架构中最大的困惑是土地集体所有实际上的虚无并衍生出诸多问题。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。集体土地实际的所有权力受到国家的限制，按现行法律法规规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。由于农地所有权的缺失，农户在土地非农化过程中无法分享工业化和城市化带来的收益。

（2）集体土地被征为国有土地的不平等性。集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。市场经济中，土地作为财产如果属于不同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格，而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。但是，中国土地在集体和国有之间的交易，在法律上是不平等的。国家给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即低价征用。而各地将征用的集体土地有偿出让工业、房地产、商业、金融和其他服务业时，高价出售。其中的收益分配在农地制度中并没有规定，造成了农地制度需求者的损失。

（3）土地管制过度与管制失效并存。政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，阻碍农村耕地向规模、专业化家庭农场集中，阻碍土地向城市化和工业化分配，加大了交易成本。在涉地的许多法律和法规中，切实保护耕地、严格控制农地转为非农地的导向非常强烈，农民对承包的土地，不得改变作其他用途，宅基地不得转让，为了公平用地利益和防止土地兼并，对农户拥有土地的最高面积进行限制。在政府管制过度的同时，也存在着政府土地管理失效。由于土地征用、土地用途改变、土地和房产转让等受到政府集中和管制过度的制约，而城市化和市场经济对土地要素配置和高效率流动有着内在强劲的要求，于是集体土地联建、化整为零审批、私下出租和交易房地、私自改变土地和房产用途等等情况防不胜防，管不胜管，最后法不责众，不了了之。

二 农地制度供给的成本收益分析

当一项制度变迁的净收益大于成本时，制度的变迁才是有效的。而对制度变迁的成本和收益进行分析往往是很困难的。一些学者认为，制度作为约束人类行为的规则是无法量化的，对制度及其变迁的分析只能在行为均衡与非均衡的基础上进行。我国有学者对制度进行了量化分析（高新才，赵金锁，2006），为对制度的成本收益进行量化分析提供了基础。樊纲、刘世锦和李含琳对中国制度变迁的成本分析方法进行了探讨，并提出了收益和成本关系的公式，但公式只是反应了制度变迁成本收益计算的一种基本准则，即收益大于成本，对于如何对成本和收益进行量化分析并没有提出好的建议。 进行一项制度变革成本收益分析时首先要明确制度的供给者是谁，成本由谁承担，收益由谁享有。只有当成本的承担者和收益的享有者所覆盖的范围相交或者完全相同时，制度变迁才是有可能的。由于社会上每个人或者一项制度管理以下的单元的价值观念都不相同，因此，进行收益分析时必须要采用一定的统一标准进行。

1．农地供给制度的成本分析

我国的农地制度由国家进行供给，但是属于需求诱致型的制度变迁。根据前面的分析，我国目前的农地制度给需求者和供给者均带来了损失。农地制度的供给成本由规划设计、组织实施成本、清除旧制度的成本、消除制度变革阻力的成本、制度变革及其变迁造成的成本、配套制度改革的成本、实施成本等一系列成本组成。

我们可以用制度变迁的边际成本对农地制度变迁的成本进行分析。所谓制度供给的边际成本是指制度创新、设计、推行过程中所需的交易成本，亦即供给者每增加一个单位的自由度（正向性制度变迁）或者每减少一个单位的自由度（逆向性制度变迁）可能产生的成本费用（高新才，赵金锁，2006）。自由度是指制度的消费者所能享受到的活动范围大小。制度供给的边际成本是先减少后增加的，这个不难理解，在制度刚刚开始制定和实施时阻力会很大，但是随着制度消费者的逐渐适应，制度供给的成本便开始减少，当制度消费者完全适应以后会对制度提出新的发展要求，因此会抵制原制度的实施，导致其边际成本转为上升。

考察我国自1978年实行家庭联产承包责任制度以来的制度供给成本，我们可以看到，1978年安徽小岗村农民冒着生命危险自发组织“包产到户”，其边际成本是相当高的。当国家把该项制度一政策的形式下发给全国时，并没有遇到较大的阻力，在该制度运行的前一段时间内，由于农户从该制度中得到了较大的收益，因此该制度供给的边际成本逐渐下降，到了上世纪90年代，由于农民和村集体经济组织在农地非农化过程中利益受到侵害的问题逐渐暴露，农村出现撂荒等现象，导致农业收入开始下降，对农业投入的资本和劳动也开始下降，此时，制度的提供边际成本变呈现上升的趋势。

2．农地制度供给的收益分析

农地制度供给的收益总量是无法进行量化的，所以引进制度供给的边际收益来对制度供给的收益进行分析。制度的边际收益是制度每增加一个单位的自由度或约束度预期给供给者所能带来的收益。对于农地制度的供给来说，其边际收益可具体为每增加制度供给者，即国家，对土地收益占有的权力时，制度供给者所能获得的收益增量。收益所包括的范围很广，主要有经济收益，即通过税收或者地租带来的收益以及对其他行业产生正面影响所带来的收益；社会收益，社会对制度的认同感以及制度的运行对社会安定带来的作用，社会收益可以通过条件价值评估法（CVM）进行估计，社会收益具有非市场价值（非使用价值）的特征，非市场价值包括选择价值、存在价值以及馈赠价值。因为这份种价值在内涵上是有关联性的，所以将它们区分开来分别评估其价值是有一定难度的，也是不够精确的。因此，学者们一般都是总体评估三者的价值即非使用价值。CVM的原理是利用效用最大化，它采用问卷调查，通过模拟市场来揭示消费者对环境物品和服务的偏好，并推导消费者的支付意愿，从而最终得到公共物品非利用价值的一种研究方法，因此也可以运用于制度供给所产生的社会收益量的估算。

对我国自1978年实行家庭联产承包责任制以来的边际收益进行考察，我们不难发现，从人民公社制度下“平均主义大锅饭”变迁到家庭联产承包责任制时期，家庭联产承包责任制调动了农户的积极性，促进了农业生产效率的提高，在一定程度上解放了农村劳动力，推动了农业内部各行业的全面发展，繁荣了农村市场，加快了农业产业化发展，因此制度需求者和供给者的收益增加十分明显，到上世纪80、90年代，农业税的负担逐渐增大，农户进行农业生产的积极性逐渐下降，耕地的生产效率也下降到了最低点。由于制度逐渐体现出不均衡的状态，农地制度所带来的边际收益逐渐下降，并开始低于边际成本。从2003年开始，国务院决定开始实行减免农业税政策，在对部分省市的试点过程中，该政策得到了农户的广泛支持，实施顺利，农地利用效益也有了明显的提高，2006年全面取消农业税后，与农村税费改革前的1999年相比，我国农民每年减负总额将超过1000亿元，人均减负120元左右。农村税费改革对促进农民增收起到一定作用，农民人均纯收入从2001年的2366元增加到2005年的3255元，年均增长5.3％；农民人均纯收入增长速度从2001年的4.2％上升到2005年的6.2％。农地制度供给的边际收益高于减免农业税之前的农地制度，该政策在试点之后向全国范围的推广证明了该项制度的可行性，也就说明了在执行过程中的边际收益大于边际成本。

三 我国农地制度变迁的路径选择

根据传统经济学的成本收益理论，当边际成本与边际收益相等时，制度供给者应该停止供给，并且制度会向边际收益递增的方向变迁。我国很多学者对农地制度改革模式已经做了大量的研究，提出了国有化、私有化以及在家庭联产承包责任制的基础上进行完善等观点。从我国1950年实行土地改革到2006年全面实行取消农业税以来，我国农地制度大致经历了两大阶段的变迁，第一次是从分田到户变迁为集体经营，第二次是从集体经营到家庭联产承包，纵观两次大的变迁过程，都是由于农地制度的执行成本大于农地制度所带来的收益，导致制度发生不均衡引起的，在两次大的变迁过程中相继出台了影响制度均衡的政策，如取消农业税政策的实行，使得原本执行成本已经大于收益的家庭联产承包责任制又重新趋于近于均衡状态，这也符合制度经济学中的“路径依赖”理论，也充分体现出制度运行成本与收益对制度变迁的重大影响。

在对农地制度变迁过程中，除了要遵循西方新制度经济学中制度变迁的“路径依赖”问题和制度变迁应该是帕累托改进的变迁以外，还要保证制度变迁的边际收益要大于边际成本，否则改革是没有效率，不会取得成功的。我们进行农地制度变迁时，可以模仿家庭联产承包责任制的方法，先从实验区进行改革，在一个小的区域内可以很方便的计算制度变迁的边际成本和边际收益，根据两者的比较决定变迁路径是否可行，如果可行，以行政命令的方式向全国范围内推广，这种方式可以大大降低制度改革的成本和风险。

结合对制度变迁中边际成本和边际收益的分析，我国农地制度变迁应遵循一个渐进的路径，对各单项制度的实施进行成本和收益评价。农户在经营农地的过程中并不十分关注土地权利归属的问题，他们关注的重点偏向与土地经营年限和土地使用税费问题，自从2006年我国全面取消农业税之后，农户经营农地的积极性明显提高，土地利用效率也有很大的提高，而国家对农产品实行价格保护政策的实施，有效的保证了农地经营效益的稳定性，为农地制度的均衡提供了经济保证。可见，要进行农地制度变迁，使之达到均衡状态，必须从需求者的偏好出发，首先解决需求者最关注的问题，之后在对整个制度进行改革，这样可以使得制度变迁边际成本控制在较低的水平，以保证整个制度变迁的效率。我国农地非农化进程中，农用地与建设用地的比较收益的巨大差距是影响目前农地制度均衡状态的重要因素，也是我国农地制度变迁的潜在驱动力，但是一项制度的彻底革新的成本是巨大的，而制度变迁的路径也是多样的，因此，从成本和收益的角度，在维持现有的家庭联产承包责任制的情况下，逐步出台使该制度运行成本和收益趋于均衡，从而使农地制度逐渐稳步变迁的政策是我国的农地制度变迁较为有效的路径。