社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的深化，对土地权利的确认提出了更高的要求。大量历史遗留的土地纠纷案件急待处理，同时，新的土地纠纷案件也不断发生，如果对于这些土地纠纷处理不当，它们就会演变为影响社会安定和国家长治久安的社会问题。《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》赋予了各级人民政府及其国土资源部门行使对土地权属纠纷的调处职能。因此，处理土地纠纷将是人民政府及其土地管理部门一项艰巨的、长期的工作。时代在发展，环境在变化，“顺变”与“应变”无疑已成为新世纪的潮流，土地纠纷调处能否顺应时代的潮流，适应改革的需要，提高办案质量，让群众满意，给政府放心，保一方平安，已是基层国土资源纠纷调处工作迫在眉睫的新课题和挑战。

    1 立足纠纷案例分析土地纠纷处理

    1.1 研究案例基本情况

    案例一：位于哈密市建国北路与前进东路交叉口的一宗地，系1990年6月根据有关文件，划拨给哈密地区卫生局某下属单位A和哈密地区计生委某下属单位B的基建用地1325平方米。1990年10月A、B双方共同委托某房地产开发公司代建4层综合办公楼，1991年8月竣工交付使用，A单位为主要出资方,A单位占有建筑面积1731.14平方米，B单位占有建筑面积122.36平方米。随后双方在共用土地上又建造了各自的汽车库、值班室, A单位还建造了部分平房，1996年双方签订了关于共用大门和道路的协议。2001年双方办理了各自所属房屋的《房屋所有权证》。2003年A单位办理了《国有土地使用证》,土地使用证将全部土地的使用权认定给了A单位，无共用分摊情况。2005年B单位经哈密地区某领导同意在办公楼后面加盖房屋,扩大办公面积，遭到A单位强烈反对,双方矛盾激化。2005年,哈密市人民政府进行城镇地籍调查。按照《土地管理法》有关规定和程序, 于2005年4月某日给两单位发出指界通知书，次日下午双方单位负责人到现场指界、认界。A单位负责人认为他们是该宗地主要使用人，并拥有《国有土地使用证》,土地应该确权给他们，并且B单位加盖的房屋属于侵权。B单位负责人认为他们也是实际使用人，主要办公楼为合建房屋，应该确定为共用宗，加盖房屋是办公条件需要，地区相关领导已经同意,并在补办相关手续。双方争执激烈，互不相让。城镇地籍调查人员无法定界，请求市国土资源局和土地执法监察大队出面协调。经过多次协商调解，双方作出让步,由城镇地籍调查人员进行了重新确权：双方目前使用的汽车库、值班室、平房为各自独立宗地，办公楼和道路、庭院为共用宗，A单位承认B单位在建房屋所占土地使用权归B单位,共用宗面积由合建办公楼所占土地面积的比例分摊。

    案例二：哈密市胜利路的财税小区原为哈密地区制药药厂旧址，1964年地区制药厂停产下马，房地产由地区财政局收回，后作为哈密地、市两级财税单位的家属院。由于政府机构改制中的分合，目前该小区的实际使用者为六家单位，小区中居住着六家单位的干部职工。 其中哈密地区某单位C于1998年办理了《国有土地使用证》，其他单位无相关书证资料，唯一历史资料是1992年哈密市人民政府关于哈密市税务局申请对于此宗地进行土地登记的审批表。小区内的哈密市某单位D，在小区内建造家属楼，遭到了C单位的强烈反对，双方产生矛盾。2005年5月在哈密市进行城镇地籍调查中，按法定程序，向六家单位发出指界通知书，经调查认定该宗地为六家单位共用宗。C单位负责人认为调查人员认定有误,按照《国有土地使用证》，该宗地使用权应为C单位一家所有，并且C单位相关负责人认为哈密市国土局处理不了该纠纷，应由哈密地区领导出面协调。城镇地籍调查工作人员多次协商未果，C单位拒绝提供相关土地权属证明，不配合调查工作。按照城镇地籍调查的规定，确定该宗地为共用宗，C单位按缺席处理。

    1.2 从土地纠纷处理入手分析案例

    1.2.1土地纠纷的内涵
   
    土地纠纷是因为土地而引起的争论、争议、争执。是产生在平等主体之间的民事争议。土地纠纷大体上可以分为土地权属纠纷、土地承包合同纠纷、土地承包经营权纠纷、土地相邻权纠纷和行政区域土地权属界限争议等。在案例中涉及的是土地权属纠纷，这也是哈密市目前土地纠纷处理的主要部分。土地权属纠纷即因土地的地界不清，权属不明而引起的纠纷，这类纠纷情况复杂，涉及面广，处理难度大。

    1.2.2当前处理方法体系

    因使用土地的范围不清、界限不明引起的权属纠纷，依据《土地管理法》的规定，首先通过双方当事人本着互谅互让的原则协商解决，协商不成，由人民政府处理。土地权属争议的双方当事人如果对人民政府做出的处理决定不服的，必须先向上一级人民政府提起行政复议。土地权属争议的双方当事人如果对上一级人民政府做出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院在审理土地权属争议案件时，认为人民政府的行政复议决定在认定事实或适用法律上确有犯错误的，可以判决予以撤消决定，或判决人民政府就土地权属问题重新做出裁决，但不能直接裁定土地权属。

    1.2.3人民政府处理程序

    人民政府对土地权属纠纷进行行政处理一定要按照程序进行，在受理阶段一定要认真分析和鉴定那些是该受理的争议，那些不属于受理范围。

    以下是不属于受理范围的案件：

    （1）土地侵权案件，因这类案件的土地权属是明确的，属于民事案件；

    （2）行政边界争议，即省、自治区、直辖市之间，县、自治县、市、市辖区之间，乡、民族乡、镇之间对毗邻行政区域界线的争议，这类案件按国务院处理行政区划的有关规定进行处理；

    （3）违法用地和占地案件，应按《土地管理法》的有关规定进行处罚；

    （4）农村土地承包合同纠纷，这类案件应按合同法由有关部门处理。调解是自愿基础上的协商，是处理中的必经环节，调解不成的，由人民政府作出处理决定。经过人民政府裁决的土地权属纠纷，双方当事人才可向人民法院提起诉讼，否则，人民法院不予受理。

    1.2.4案例中土地纠纷处理方法的运用

    在两个案例中主要是通过人民政府处理，这也是处理方法中最有效，最关键的方法。随着土地体现价值的日益明显，人们法律意识的提高，一般来说土地纠纷一旦产生，很难通过当事人协商解决。人民政府处理是解决问题的根本途径。在案例一的中，双方当事人属于联合建房，多年来土地权属不清，关于土地使用问题曾多次协商，并签订了一些相关协议，但在哈密市政府进行城镇地籍调查中，土地确权导致了矛盾激化。按照人民政府处理土地纠纷的程序，此案例的当事人并没有申请解决，而是在城镇地籍调查中直接由政府的职能部门直接介入调查，进行调解，最终通过调解进行了土地权属的重新确权。在案例二中，当事人处于协商阶段，但协商无进展，矛盾处于升级阶段。至此之际，哈密市人民政府开展了城镇地籍调查，针对纠纷问题，工作人员进行了调查和调解，调解未果。将来这一问题的解决还是要依靠人民政府的处理。

    2 哈密市土地纠纷处理存在的主要问题

    2.1 调处工作落后

    从案例中可以看出,土地纠纷问题产生了很长时间，却迟迟得不到解决,不是解决不了,而是根本没有去解决。城镇地籍调查才使许多问题暴露出来,日常的工作中根本没有人去过问。

    针对土地纠纷的调处工作，结合城镇地籍调查成果，对哈密市四街区500宗土地进行了抽样调查，这四个街区为胜利路附近的02-008街区、北关的02-010街区和大修厂附近的03-015（A）街区和03-015（B）街区。四个街区包括了哈密市区内主要用途的土地，具有一定的代表性，调查范围涉及土地纠纷情况24宗。

    结合案例和抽样调查情况，可以看出在解决土地纠纷中往往是只走调解这一步，调节未果的就没有去具体的处理方案。在案例二中，实际上仅仅是完成了城镇地籍调查工作，存在的纠纷问题却没有得到解决。从政府的角度看，哈密市没有专门的纠纷调处机构，包括土地纠纷在内的各类纠纷，全部都落到相关的职能部门身上，而职能部门往往都是编制有限，人员较少，工作量大，很难保证各项工作有充足的时间和足够的人力。为了统筹兼顾其他工作业务，致使一些案件难以得到及时解决，遗留问题越积越多。

    2.2 土地档案管理滞后

    土地权属纠纷的发生，一般都有一定的历史渊源和社会背景，绝大部分的土地纠纷由于历史的原因，缺乏必要的书证，即使有些纠纷案件留有书证，但是，不是残缺不齐不全，就是书证含糊不清，条款不明，是非难辩。政府机构改革、国有企业改制过程中许多单位实行了重组和分离，在此过程中由于土地产权没有及时做好处理，造成了许多单位改制后产生了许多土地权属纠纷。

    本表所调查的街区为哈密市区中心地段，共有40宗地，土地主要为各行政事业单位办公用地。表中未作变更登记宗地为土地使用人发生变化后，未及时变更登记的土地；无国土使用证宗地指未办理国有土地使用证的宗地，包括有权属来源证明的宗地和无权属来源证明的宗地；无权属证明来源的宗地，指土地使用人只是实际的使用人，而没有任何的土地权属证明。

    通过调查表看出，哈密市在土地档案管理上存在许多不足，在市区内一个40宗地的街区，土地档案完整的只有25宗地。一些土地的实际使用人，仅仅是土地实际使用人，没有任何的土地使用手续。这些原因造成了纠纷双方证据不足，政府不易作出处理，只是做一些调解工作，增加了土地纠纷案件的调处难度。

    2.3 目前的调处结果缺乏实效

    在案例中，工作人员经过调查，确定了调处意见，但当事人拒绝接受。由于土地纠纷处理的权利在人民政府，人民政府委托土地职能部门调处，一般的土地纠纷由土地职能部门的信访和土地执法监察科室处理，往往是只能是调解，问题难以及时得到解决。对于政府的调处，达不到自己目的的一方，总是不愿执行，既没有积极地通过法律途径申请上级人民政府进行复议，也没有向人民法院提起行政诉讼，而是采取消极的态度，在纠纷土地上不停地制造事端，使问题越发复杂化，长时间无法得到解决。另外是法制意识淡薄，纠纷当事人往往认为“权利万能”。当事人往往不寄希望于调处工作，而是想借助领导的决断。

    3 哈密市土地纠纷处理存在问题的原因分析

    3.1 对土地纠纷调处工作重视不够

    调处工作没有跟上社会发展的趋势,在对待诸多土地使用权问题上,没有及时的去关注问题的动向，都是矛盾激化了才出面调处。虽然市政府也落实了调处工作，但是重视的程度还不够。没有制订出强有力的措施来调动和增强政府调处土地纠纷的积极性、责任感、紧迫感，没有真正地主动去解决。持等待、观望的态度，没有开动脑筋下苦功夫去调处。宣传工作也不到位，出现了纠纷问题，往往是双方在不断争执，却不去主动找政府部门处理。另外就是在土地纠纷处理过程中涉及到的一些相关部门和单位，相关部门领导本位主义严重，不能理解土地调处的实际意义。在调处土地纠纷中，一些相关部门和单位领导不尊重历史、不尊重事实，处处考虑本部门本单位的利益。

    3.2 历史问题没有理顺

    哈密市是一个老城区，历史遗留问题错综复杂。由于在社会经济发展过程中，不同时期的发展战略和当时的发展水平，土地管理工作也是一个不断改进的过程。面对以往土地管理工作中出现的问题没有能及时的更正，相关部门不同时期划拨土地的书面手续没有及时处理、清查、更正。

    3.3 现行政策操作性不强

    在目前的哈密市土地纠纷调处工作中，涉及的许多单位行政级别高于市国土资源局，造成工作人员往往在工作中不受重视，不相信国土局的调处能力。这就是没有权威性，缺乏法律保障。当政府对土地纠纷处理后，在法定期限内一方当事人拒不履行，该怎么办？现行的土地纠纷调处政策中没有明确的规定，政府不可能申请人民法院强制执行，因此，不执行裁决的一方得不到应有的处理，政府裁决往往是一纸空文，其他土地纠纷当事人往往相互效仿，变成裁决过后仍矛盾纷争不断。对于一些侵权案件，也很难在处理中保障土地使用人的合法权益。在案例一中，明明B单位属于不合法用地，也没有具体的房地产开发手续，但在实际调处工作中，由于哈密地区某领导的过问，A单位还是作出了让步。

    3.4 民族区域自治政策影响

    新疆是一个多民族的自治区，自治区除了行使同级政府的权利还有制定自治条例和单行条例的立法权。在哈密市生活着哈萨克族、汉族、维吾尔等24个民族。在调处纠纷时涉及民族的风俗、习惯不一，土地的不同用途产生的问题，比如：相邻宗地不同用途涉及民族的风俗，在土地开发利用中涉及到的民族宗教场所用地的问题等。这些因素是民族自治地区特有的问题，在土地管理中这一问题是产生纠纷的原因之一。

    3.5 群众的的法律意识和思想觉悟不高

    案例所涉及到的单位和个人，在城镇地籍调查以前，都没有向有关部门申请调处，而是在地籍调查确权时才强烈要求调处。而且调查中当事人，没有法律意识，只一味争执。在土地纠纷调处中当事人没有从挖掘问题地真实情况入手，而是一味争取本单位、本人的利益。涉及的一些土地纠纷中当事人综合素质较低，对土地管理部门的调处工作认识不够，不支持，不理解土地纠纷调处工作。

    3.6 土地权属主体复杂

    哈密市辖区内的土地管理存在这地方政府的国土资源局，还有兵团农十三师的兵团哈管局，兵团与地方的土地没有明显的区域界限，双方所管辖土地分布不规律，交叉存在。另外在哈密市还有一些铁路、石油等一些中央、自治区驻哈单位，他们有着自己的土地管理权，地方政府无权干涉。在2005年的城镇地籍调查中，关于地方地方政府与兵团、驻哈单位相邻宗地指界、认界中，这些单位均未配合地方政府的工作。这些问题是哈密市土地纠纷存在的潜在因素。

    4 土地纠纷当事人利益均衡的经济学分析

    在土地纠纷中不同的处理方案，可以产生不同的结果，下面以案例一为例进行分析。

    4.1 分析过程

    在案例一中，A单位和B单位的调处工作是通过城镇地籍中土地重新确权解决的，在解决过程中共产生了三种方案。方案一：独立宗地，因为A单位拥有国有土地使用证，那么作为主要使用人，如果B单位放弃权利，那么此宗地确权给A单位；方案二：共用宗，双方存在共用的实际情况，按照合建办公楼所占土地面积的比例分摊共用土地面积；方案三：各自所占的车库、平房、值班室按照独立宗地划分，院落和道路按办公楼所占面积比例分摊。

    通过示意图分析，当初之所以纠纷争执不下，主要因为利益不均衡，在方案一中，B单位没有利益而言，丧失了土地使用权，按土地利用现状讲，此方案不可行。方案二中，B单位可以通过共用宗获得分割土地的相对最大利益，而A单位利益因为共用宗的划分而下降，由于共用宗中所建房屋A单位多于B单位，所以A单位不认同方案二。结合这些情况做出了方案三，双方目前使用的汽车库、值班室、平房为各自独立宗地，办公楼和道路、庭院为共用宗，A单位做出让步，承认B单位加盖的房屋所占土地使用权归B单位,共用宗面积由合建办公楼所占土地面积的比例分摊。

    4.2 分析结论

    利益是人类生活的永恒话题, 只要存在人类社会, 利益就会出现在社会生活的各个层面, 表现为人类社会的一切经济关系。最终的处理结果可以看出，A单位做出了让步，目的是保证自己占地面积较大的车库、平房、值班室的所占面积，而B单位得到了办公楼后面的在建房屋所占的土地。结合案例实际情况，其实按照调查人员的面积计算，方案二和方案三双方所占面积差别不大。那么纠纷的当事人之所以选择方案三是因为，双方都认为各自得到了既得利益。这就是说在目前的调处中，如何通过权衡双方利益，首先要明确当事人对于利益争执的根本原因，利益的争夺是解决问题的核心，双方当事人对利益的定位是解决问题的关键。这就要求我们在处理土地纠纷中一定要充分考虑到土地资产的利益均衡，从纠纷各当事人的角度去考虑，权衡利弊，追求的公平、合理的最大化。

    5 哈密市土地纠纷处理存在问题的对策

    5.1应高度重视土地纠纷调处工作

    要加强土地权属纠纷调处工作的领导，制定强有力的措施，调动政府和职能部门对土地纠纷调处工作的积极性，增强土地纠纷调处工作的使命感和责任感。在市一级，设立调处机构，落实调处人员和经费，负责组织、指导、协调职能部门的调处工作，落实调处工作责任制度。同时，加强调处网络建设，使土地纠纷案件，落实到位，早发现，早解决，尽量把土地权属纠纷消灭在萌芽状态，使案件在及时得到及时制止和处理。国土资源部门要加强自身对此项工作的领导，各级政府主管领导也要抽出时间，亲自参与一些大案要案的调处工作，并重视调处队伍的建设，做好办案经费和物质保障后勤工作。此外，纠纷调处这项工作是国土资源部门一项新的职能，其他部门对此了解不够，实践中还存在调处人员上门调查取证受冷落等问题。在案例二的调处中，我们就看到了，认为我们国土资源部门级别不够，认为只有上级政府才有权处理他们的土地问题。为此，建议政府要加强协调，使各部门都贯彻执行《土地管理法》，给土地权属纠纷调处工作予以密切配合，共同做好土地管理工作。

    5.2 加大法律法规宣传，加强干部群众的思想教育

    实践证明，土地纠纷调处工作如何，很大程度直接取决于群众的法律意识和思想觉悟。要让群众真正懂得，土地权属应该具备什么证据，行政机关适用什么法律、法规，通过什么法定程序来解决这类纠纷。只有让群众增加这方面的法律知识，才有利于减少这类纠纷的发生，同时也有助于我们的调处工作。为此，加大法律法规宣传力度，使广大干部群众逐步形成学法、知法、守法的良好风气，从而减少土地纠纷案件的发生。特别是日常生产生活中，能够正确地对待土地纠纷，自觉配合调处人员进行调处，尊重历史、尊重证据、尊重事实、遵守法律，做到互谅互让，防止纠纷矛盾升级扩大。

    5.3 做好行政区划勘界和土地所有权登记工作

    目前，哈密市行政区划勘界、土地所有权登记工作相对滞后，土地所有人、使用人自身权利不清、义务模糊，不能主动抵制乱占滥用土地等行为，很多宗地权属界线模糊不清，不该开发利用的却有人去开发了，引起了纠纷，而一些本该开发利用的土地，却因不清楚权属，怕引起纠纷而未开发利用。很多土地纠纷案件都是地方与兵团、铁路、石油等驻地之间界线不清，权属不明，因此，必须切实采取措施，集中力量，克服困难，加快行政区划勘界和土地所有权登记工作。通过发证和勘界，明确产权主体，明确的地方与兵团、铁路、石油等驻地之间行政区划界线及土地使用人和土地所有人的法律关系，从根本上解决土地界线不清、权属不明引发纠纷的现象，从而消除影响社会稳定的消极因素。

    5.4 结合实际情况，综合考虑、妥善处理

    当前哈密市经济发展、社会稳定、人民安居乐业，各项事业都进入了历史最好时期。从土地管辖范围讲哈密市有兵团、石油、铁路等驻地，情况复杂。从人口上讲，非农业人口增长较快，比重较大。结合这些实际情况，哈密市的土地纠纷首先要从协调好各方面关系着手，对于边界问题引起的纠纷应由纠纷双方就存在问题，达成共识，权衡双方利益。建立兵团、铁路、石油等机构和地方政府的利益融合关系。在各类纠纷处理中，要注重调处原则，哈密市是老城区，许多历史遗留问题是纠纷的主要原因。解决好问题的关键是当机立断，从政策法规和现实情况中权衡利弊，依法公平裁定，消除后患。

    5.5 加强土地档案管理工作
 
    地籍档案是土地管理工作的依据，是土地权属关系调整活动的真实历史记录，是土地所有权、使用权的历史凭证。土地所有权、使用权的确认和变更，土地所有者、使用者合法权益的维护，土地权属地界及其权源争执的调处等等，常常需要从地籍档案中查考先前的记载。因此，要投入资金，做好土地档案的硬件建设，避免合法的土地证据丢失而影响案件的查处。

    5.6 丰富调处机制，增强土地纠纷处理的效力

    哈密市的土地纠纷调处工作，没有明确的主管部门。一般纠纷产生后，人民政府委托土地管理部门以人民政府的名义作出处理，由土地部门中的信访接待室和土地执法监察大队出面协商解决。由于信访和监察科室处理方式单一，多为调解，所以问题不能及时解决。结合现实情况，哈密市应该及时丰富调处机制，应当以执法、监察、社会监督相结合，及时制定土地纠纷的解决办法措施。建议相关部门及时出台配套的、具有可操作性的行政裁决强制执行措施。从当前的土地法律来看，土地行政强制执行的对象主要是物，即对财产的强制执行，如强行拆除、强行没收等。而对侵犯土地所有权的一方，尚无行政强制执行的法律条款。因此，对违法占用的土地所有权的一方，应采取经济处罚的措施，以维护土地行政裁决的法律权威性。

    5.7 法律法规的完善应与地方工作细则紧密结合

    在哈密市的土地管理过程中存在的问题就是地方性法规不完善以及法规的实施没有保障和监督机制，因此造成诸多的土地纠纷问题难以及时得到解决。从土地纠纷的处理中可以看出，由于相应处理土地纠纷的相关法律法规的不完善，从基础上影响了土地纠纷调处工作的正常运行，同时也是纠纷问题产生的根本原因。所以必须在法律上保证国土资源管理行政职能的到位，才能改变土地登记混乱的局面，才能提高公共行政效率。在地方工作中明确的工作细则是解决土地纠纷的可行性对策，工作细则应该与现行的法律法规相匹配。这就要在法律完善的过程中充分考虑地方的实际情况，使法律法规能更好的运用到实际工作中。

    5.8 哈密市推行土地纠纷仲裁试点设想

    5.8.1推行土地纠纷仲裁试点的环境分析

    哈密市作为新疆发展中的一个经济强市，非农业人口比重大，工业和第三产业发达，对外交流频繁。土地纠纷在哈密市的土地管理过程是一个亟待解决的问题，哈密市的土地纠纷一般涉及的情况比较复杂。纠纷的当事人一般不是个人或农民集体土地，而是地方与兵团、铁路、石油等管辖范围或市区各单位办公、住宅用地的纠纷，主要是国有土地的使用权纠纷。解决纠纷的难度大，土地部门很难从中调处，所以应该由政府出面成立专门的调处机构，聘请相关法学和土地方面的专业人士担任调处机构的工作。从各方面考虑，在哈密市实行土地仲裁机构的试点，实行具有法律效力的土地纠纷行政裁判制度。符合当今哈密市的实际情况，也必然会取得显著的成效。

    5.8.2哈密市土地纠纷仲裁试点工作流程基本构想

    土地纠纷仲裁机构首先要具备专业化，有一定的权威性，由相关土地管理方面人士和法律方面人士组成。成立土地纠纷裁决委员会，使其具备政府和法院的双重职能。基本处理流程是：严格按程序处理，进行详细、客观的案情调查；由仲裁审判员审判一审裁决，不服从判决可申请终审裁决，由裁决委员会集体裁决；裁决结果严格归档。这样的调处方法将大大的提高工作效率和工作质量，能更好的处理经济发展中的土地权属问题。

    6 结论

    综上所述，土地纠纷的处理是关系到经济发展和社会稳定的重要问题。土地纠纷的处理工作目前存在许多不足，有待于进一步的去完善和规范。哈密市是西部百强县市，有很大的发展潜力，加上广东省的对口支援，粤哈合作必将使哈密市的发展更加迅速。哈密市在发展中存在的土地纠纷问题有一定的代表性。随着哈密市经济的不断发展，结合发达地区的发展思路，只要我们认真研究哈密市的土地纠纷的特点、规律，相信哈密市的土地纠纷处理工作必将能找出适合本地实际情况的调处模式。随着社会主义民主法制建设的加强，随着全球一体化进程的不断加快，依法治国已经成为时代的主题。土地制度尤其是土地产权制度的发展完善关系到国家的长治久安，因此如何在新的形势下减少土地纠纷、保障土地所有人和使用人的合法权益将是今后土地管理工作亟待解决的问题。


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