笔者由于生长在农村,前不久回家探亲发现以下现象:

    一是农村不少地方的耕地面积和粮食播种面积逐年减少，双季稻改单季稻日益严重，广大农村甚至于出现大面积耕地抛荒现象,杂草丛生, 出现“田土是个宝,地上长满草”的局面。


    二是村民们在改扩建宅基地时,出现了以下现象:

    1.村民王某将原来位于山腰上或山脚下的住宅改建到原是自家耕种的菜地或耕地上。

    2.村民李某将原来位于宅基地旁的农田挖池塘养鱼,后养鱼不成实行填埋而变成宅基地旁的空闲地。

    3.村民周某将原来宅基地旁的基本农田耕地荒废,改建临时性的饲养家禽或牲畜的场地,在改扩建宅基地时直接报批为原宅基地更为严重的是以上现象并不少见,在南方农村一些丘陵地区和边远山区更为多见。由于笔者所学环境与资源保护法学,笔者认为,以上两种现象都是违反我国<<土地管理法>>的行为。在此结合所学对以上出现并在广大农村蔓延的以上现象作一下浅析。 

    [评析]

    对于现象一描述的耕地抛荒，通常是指对可以耕作的土地放弃耕种的行为。将严重影响党中央国务院提出的合理利用土地方针的实施。一是造成不可再生资源即土地资源的浪费。我国耕地资源只占世界的7%，却要养活世界22%的人口，人均耕地只有1。59亩，不足世界平均水平的1/2。耕地资源是一切资源中最宝贵的资源，耕地抛荒将影响国计民生。二是耕地抛荒加速了土地干旱、瘠薄、盐碱的进程，影响了土地质量和土地的生态功能。仅有的资源不加以保护和利用，将后患无穷。三是制约新农村经济社会发展。耕地抛荒现象的日益加剧，土地荒芜，与新农村建设的要求背道而驰，制约了新农村经济的发展。

 

    自1986年《土地管理法》颁布实施以来，党和国家十分重视土地的合理利用和耕地保护工作，严禁耕地抛荒，并且在新修订的《土地管理法》中将严禁耕地抛荒上升为法律。新修订的《土地管理法》第三十七条规定:“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”；“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”等。


    对于现象二描述的, 村民们违反土地利用总体规划擅自改变建房位置占用农用地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二、第三款“农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。”“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，其中涉及占用农用地的应当办理农用地转用审批”的规定，村民们的这一行为实质上是一种变相非法占用耕地的行为,对此,刑法规定了非法占用耕地罪,即第342条规定 “违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”

 

    2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的<<中华人民共和国刑法修正案(二)>>将刑法第342条修改为 “违反土地管理法规,非法占用耕地,林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”2002年3月15日最高人民法院,最高人民检察院<<关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的补充规定>>将这一规定确定为 “非法占用农用地罪”。

 

    对此, 最高人民法院于2000年6月16日通过《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条将非法占用耕地罪进一步具体化。由此看来,任何弃耕抛荒的，不仅不能在土地变更调查和建设用地报批时按非耕地对待，而且要尽快采取措施予以复耕。不得通过土地变更调查改变地类，使弃耕抛荒的违法行为合法化。而对于那些接受请托或为关系户,或受贿而批准这类住房改扩建申请的,刑法第四百一十条进行了规定“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。” 对此, 最高人民法院于2000年6月16日通过《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条,第五条,第六条,第七条将非法批准征用、占用土地罪进一步具体化

    [治理对策]

    笔者结合所学以及农村实际对以上现象分别提出以下几点治理对策:

    对于耕地抛荒,可以采取以下措施:

    1.深入浅出在农村开展国土资源相关的政策和法律知识宣传教育,提高基层政府和国土管理部门以及农民的耕地保护责任和意识,营造全社会珍惜耕地的浓厚氛围。

    2.建立耕地抛荒责任、督查和考核机制,提高基层政府和国土管理部门的管理监督责任, 明确具体责任单位和工作要求，并将制止耕地抛荒工作列入对各级政府经济社会发展综合考核的指标,对乡镇村实行领导责任追究制度, 对行政村内的耕地抛荒按面积实行经济处罚。

    3.加强基层政府的政策引导和指导作用, 妥善处理所有权和使用权有争议的耕地抛荒问题, 探索土地流转的方法，建立耕地有序流转机制,实现规模经营。制定切实可行的政策措施，明确土地“四权”，即强化所有权、稳定承包权、放活经营权、明确发包权。打消农民政策上的担忧，将荒芜土地集中向大户流转、向经济能人流转，走布局区域化、生产专业化、经营一体化、服务社会化的路子。

    4.鼓励发展农村乡镇企业,特别是支持和扶持农产品相关及其他涉农企业的发展,加强农村剩余劳动力的当地转移和吸收,既要增加农民收益,又要保障农业生产。同时加快和健全农村农产品流通市场的建设。

    5.完善农村基本农田水利设施及农业生态保护建设,因势利导,因地制宜发展特色和绿色农业,推广中小规模农业的园田化和机械化。

    6.加强耕地质量建设,切实制止和防治耕地污染。 实行退耕补偿制度,整治闲弃地,复垦损坏地。处置闲置地,开垦未用地。《土地管理法》第十九条、第三十一条、第三十三条等条文中规定：“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则”，保持“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”。并对“没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的”，“应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”；总之要“采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少”；必要时“进行易地开垦”等。

    7. 建立耕地抛荒的约束机制和防止耕地抛荒的服务机制；基本农田可以以乡镇或村为单位采取年度层级上报制,建立年度耕地利用信息报表,特别是对于增加和减少的耕地实行逐级上报,逐级考核。建立鼓励粮食生产的激励机制,因地调整各种补贴, 多耕多补,不耕不补。 采取“预防性”督查办法,由基层政府组织粮食和农业部门，成立“耕地抛荒”督查小组,随即监督。

    8.组织在家农民代耕代种,组织农民种田能手或农机专业服务合作社承包。由县乡政府和村委做好耕地抛荒农户的工作，组织农民种田能手或农机专业服务合作社，对抛荒的耕地进行承包，承包耕地的各项补贴，由农民种田能手或农机专业服务合作社领取。

    9.强化依法整治，杜绝弃耕抛荒。耕地抛荒现象的出现，体现了农民群众对土地承包协议和相关法律法规的亵渎。因此，要加大依法惩治力度，杜绝抛荒现象发生。如浙江省颁布和实施了<<浙江省耕地抛荒处罚办法>>治理耕地抛荒问题。

    对于非法占用耕地或变相占用耕地,可以采取以下措施:

    1.深入广大农村开展普法教育,特别是国土资源相关法律法规,针对县（市）、乡（镇）、村级干部开展各种国土资源法律知识宣传教育和培训活动。

    2.完善乡镇村级监督体系,对于用地审批要实行公开公平公正原则,审批结果公开,审批过程公平,审批标准公正。基本耕地实行行政区划领导负责制度,更要实行村级监督激励机制。

    3.加强国土管理部门自身队伍建设,特别要避免以权谋私,滥用职权,权钱交易,防止“以罚代法”。

    4.土地管理部门要加强审批前的调查和审批后的跟踪监督工作，做到审批合实，批建相符。

    5土地管理部门需严格执法，重视从群众信访、举报、媒体报道和动态巡查等多种渠道中，及时发现案件线索，建立土地违法违纪案件的快速发现机制和分级查处机制。