耕地是土地资源中最宝贵的自然资源，耕地的数量和质量是粮食综合生产能力的体现。在当前复杂多变的国际形势下，保持一定数量和质量的耕地是确保我国粮食安全和生态安全的关键，更是贯彻和落实科学发展观、推进实施可持续发展战略以及实现社会经济又好又快发展目标的重要保障。尤其是近年来，随着我国工业化、城市化进程的加快，人口的持续增长和生态环境质量日益下降等多种原因，导致我国耕地资源数量不断减少、质量持续降低，严重威胁到了我国的粮食安全和生态安全。据有关统计资料表明，从1996年到2006年，我国耕地数量从1.3亿hm2减少到1.2亿hm2，十年间共减少了0.1亿hm2，人均耕地面积也由0.11hm2降到0.09hm2。严峻的耕地资源形势不容乐观，已经引起了党中央、国务院领导的高度重视和人们的普遍担忧，同时也为我们敲响了“保护耕地、刻不容缓”的警钟，使我们不得不居安思危，再次深刻意识到“保护耕地就是保护我们的生命线”、“保护耕地就是保护中华民族的生命线”的重大战略意义。

2 提出守住18亿亩耕地的相关背景

—— 1994年，美国世界观察研究所所长布朗先生，在其《谁来养活中国》一书中警告说：“2030年，中国的粮食缺口将达到3.69亿吨，不仅中国无法养活自己，世界市场也负担不起。”而且布朗先生还预言，“粮食的短缺危机将使中国的经济奇迹过早结束”。他认为，“这个世界没有人能够养活13亿人口的中国。”于是，在很长一段时间里，在世界范围内就产生了种种无中生有的猜疑，最终导致“中国威胁论”和“粮食威胁论”的产生。尽管有的专家们对布朗先生的预测方法和依据提出过许多质疑，未必同意他的观点，但国内外几乎所有学者的研究结论都承认：“中国的粮食缺口将会越来越大，粮食问题将会成为制约中国经济发展的瓶颈。”[1]

—— 1999年4月，经国务院批准，《1997年-2010年全国土地利用总体规划纲要》正式实施。在这个规划纲要中，划定了全国范围内的人们称之为“保命田”、“生命线”的基本农田保护区。2001年，经国务院批准，我国基本农田保护区划定的范围，又扩展至16.28亿亩，这是号称保障国家粮食安全的“不可逾越的红线”。党中央又在十六届三中全会上提出，“为了保障国家的粮食安全，要实行最严格的耕地保护措施。”

——2006年3月5日, 十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道“红线”。

——2006年9月6日，在国务院召开的第149次常务会上，国土资源部上报的《全国土地利用总体规划纲要》没有获得通过。会议作出了暂缓批准《纲要》的决定，国务院领导要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。并且强调，18亿亩耕地的“红线”坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更长时间[2]。

——2007年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上再次强调：“今年要把节能降耗、保护环境和节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手。”“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

——2008年4月28日，国土资源部部长徐绍史在第三十九个“世界地球日”来临之际特别强调：“中国要严格土地调控和监管，坚守18亿亩耕地红线。提高土地调控的针对性和有效性，把握调控节奏和力度。”

由此可见，时至今日，党中央和国务院已经越来越意识到保护耕地的责任感和重视保护耕地的紧迫感，社会各界人士也积极呼吁“但存方寸地，留予子孙耕。”“民以食为天，食以地为本”，要充分确保我国当前和未来的粮食安全和社会稳定就必须要拥有一定数量和质量的耕地保有量。根据有关部门进行科学测算，如果依据我国目前人均消耗粮食量、耕地质量、平均亩产、粮食总产量及未来人口增加量等相关指标，到2010年我国人口将达到14亿人，要保障14亿人的吃饭问题，18亿亩耕地保有量是个底线，要保障粮食安全就绝对不能突破。

3 我国耕地资源“家底”和动态变化情况

3.1 耕地资源“家底”

根据国土资源部在2008年4月最新发布的《2007年中国国土资源公报》的结果显示[1]：从耕地资源总量上来看，截至到2007年10月31日，全国耕地面积为18.26亿亩，人均耕地仅仅为1.38亩，还不到世界人均水平的40%；从耕地资源的地区分布情况来看：西部地区分布的耕地较多，占36.9%，东部地区、中部地区和东北地区分别占21.7%、23.8%和17.6%；从耕地资源的类别来看，旱地面积比重较大，占55.1%，水田和水浇地面积分别占26.0%和8.9%；从耕地的坡度等级情况来看，0度—15度的耕地比重最大，占87.5%，15度—25度、25度以上的耕地分别占9.2%和3.3%。

另外，根据《2007年中国国土资源公报》的相关数据资料显示，2007年我国耕地面积和2006年相比，净减少61.01万亩，减幅为0.03%，同比下降0.22个百分点，减少速度明显趋缓。其中，建设占用耕地282.43万亩，同比减少27.2%；生态退耕38.17万亩，减少92.5%；灾毁耕地26.88万亩，减少50%；农业结构调整减少耕地7.28万亩，减少87.9%。与此同时，2007年我国土地整理复垦开发补充耕地力度则有所加大，共补充耕地293.75万亩，超过建设占用耕地4%，全年核减不合理用地20.1万亩，其中耕地66554.55亩[3]。

3.2 耕地资源动态变化情况

3.2.1 耕地资源的数量变化

首先从耕地数量动态变化上来分析，从历代人口与耕地的发展变化来看，总的趋势是人增地减，耕地减少的原因主要有四个，一是农业结构调整，二是生态退耕，三是建设占用，四是自然灾毁。同时人均耕地面积也呈现不断减少的趋势，人均耕地面积由盛唐时期的17.85亩（1.19 hm2）不断下降到1949年的2.7亩（0.18 hm2），下降了近7倍[4]。相关数据充分显示，人增地减的趋势在新中国成立后的近60年里仍然呈现上升趋势。有数据表明，新中国成立近60年来，我国人均耕地面积已由建国初期的从3.9亩（0.26 hm2） 下降至2006年的1.35亩（0.09 hm2）[5]。

3.2.2 耕地资源的质量变化

我国耕地资源在数量不断减少的同时还面临着耕地荒漠化、沙漠化、盐碱化和受到污染以及水土流失所引起的耕地质量日趋下降的严重威胁。如我国干旱、半干旱地区的耕地中40%有不同程度的退化、沙化，土地沙漠化正以每年315万亩的速度迅速发展。土地沙漠化已经成了目前我国耕地中土壤质量下降的最严重的现象。同时,我国现在耕地污染现象也也十分严重，根据调查研究，全国有1.5亿亩(0.1亿公顷)耕地是被工业“三废“和农药污染的，甚至威胁到人的健康，尤其是工业化、城市化程度较高地区的耕地污染情况就更加严重了[6]。另外，全国有近30%左右的耕地遭受不同程度的水土流失的危害，导致耕地质量严重下降。总之，各种建设占用耕地以及耕地沙化、盐碱化、土地污染、水土流失等的广泛存在不仅使我国有限的耕地资源数量不断减少，而且质量也在日趋下降[7]。

4 对守住我国18亿亩耕地“红线”的定位

4.1 18亿亩耕地：保证我国粮食安全的“口粮田”

“民以食为天，食以地为本”。 耕地保有量的多少直接关系到一个国家的粮食安全。我国是一个粮食生产大国，也是一个粮食消费大国。中国人口将近14亿，而耕地面积仅为18.26亿亩。中国以世界9％的耕地养活了占全世界22％的人口。然而，中国实现粮食安全和发展也面临着人口继续增长、耕地面积不断减少、耕地质量日益下降等一系列问题亟待解决。目前，中国人均耕地面积只有1.41亩，仅为世界平均水平的40％。全国有666个县(区)人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。如果单从保障粮食安全的角度分析，按照2004年67％的粮播比计算，粮播面积为10—11亿亩(约0.67—0.73亿公顷)，则18亿亩刚刚能够满足我国的粮食需求量[8]。但我国人口基数大、增长速度快，在未来的很长一段时间内，人口还将会继续增加，能否保得住目前这18.26亿亩的耕地以及保证一定的粮食生产能力成为当前社会各界普遍关注的热点。如果在考虑随着科技投入的增加和农业基础设施的改善的前提下，随着我国工业化、城镇化进程的加快，未来占用耕地的趋势不可避免，但耕地减少的最低底线应该控制在0.26亿亩内，即要将耕地保有量严格控制在18亿亩的范围内，否则势必会对我国粮食安全和保证我国14亿人吃饭的“口粮田”造成严重的威胁。因此，在现阶段的形势下，从某种意义上来说，守住了这18亿亩耕地保有量的“红线”， 也就守住了我国14亿人的“口粮田”，也就保证了在当今复杂多变的国际形势下我国的粮食安全，更进一步确保了我国在世界上作为一个大国的政治地位。

4.2 18亿亩耕地：保证农民既有土地权的“命根田”

土地是农业生产最基本的要素，是农民赖以生存的生产要素,是农民的“命根子”, 也是农民最主要、最可靠的生活保障。农民失去了土地也就失去了最基本的生活保障来源。我国于2002年8月制定了《农村土地承包法》，以法律形式赋予了我国农民长期而有保障的农村土地承包经营权，稳定和完善农村土地承包关系，切实有效地保护了农民的土地权益。但是近十年来，由于受到经济利益的驱使，农村土地尤其是耕地以空前的速度和规模发生流转，农地非农化日趋加剧，导致大量土地的盲目流转，由失地所导致的“三无” 即无地、无业、无保障农民越来越多，严重影响到农村的改革、发展、稳定大局，关系到建设社会主义新农村的进程。在当前我国农民仍然不具备独立于土地之外的社会保障和更多的社会就业渠道的客观现实面前，土地依然是农业发展最基本的生产资料，依然是农民最基本的生活保障，保护好了他们赖以生存的“命根田”，将会对农民的根本利益和国民经济的发展产生深远的影响。因此，从某种意义上来说，保护好现有的18亿亩耕地保有量，也就等于保护了农民稳定的土地承包权和他们生活来源的“命根田”，这对于有效保障农民权益，促进农业生产，保持农村稳定具有十分重要的战略意义[9]。

4.3 18亿亩耕地：是中华民族的“生命线”

坚守18亿亩耕地红线不仅仅是经济问题，而且是关系重大的政治问题，事关国家长远利益和中华民族生存的根基。中国是世界上人口最多的国家，如果粮食自给出了问题，世界上没有哪个国家能够养活14亿人口的中国。更进一步地说，如果中国人的“饭碗”掌握在别人的手中，根据建国初期的经验和教训，那么必然对中国的“内政”构成威胁，必然会严重影响到中国在世界上作为一个政治大国的地位和形象以及当前社会经济平稳、有序、健康发展的势头，那么“建设具有中国特色的社会主义现代化”就变成了可望不可及的永远梦想[9]。因此，守住18亿亩耕地红线不仅是粮食安全问题，更是政治问题，是“事关国家长远利益和中华民族生存的根基”。温家宝总理在2006年的《政府工作报告》里所讲的一句话为社会各界敲响了保护耕地、刻不容缓的警钟：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代，一定要守住全国不少于耕地18亿亩这条红线，坚决执行最严格的土地管理制度。”因此，保护好了18亿亩耕地的保有量，坚守住了这条“红线”不动摇，也就切实保护好了我们子孙后代的“饭碗”，保护好了我们中华民族的生命线；否则如果一味地为了满足当代人的需求而肆无忌惮地占用耕地，用牺牲子孙后代生存和发展的办法，来换取一代人的富足，则真是“吃子孙饭、造子孙孽”！

5 关于如何守住18亿亩耕地“红线”的若干思考

5.1 保护18亿亩耕地务必要树立全民耕地保护的意识

保护耕地一直是我国的一项基本国策。我国《土地管理法》第一条就明确提出要“合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”。 耕地是一种公共资源，其效用不仅仅是在耕作中产生多少收益，更重要的是所有耕地作为一个整体给国家提供的一个食物安全保障，是国泰民安的基础，就像国防能为国家提供安全保障一样，其效用具有整体性，是国家每个公民都可以受益的。虽然在我国保护耕地的基本国策已经出台二十多年了，但是耕地减少的趋势一直都没有得到逆转。牢牢树立全民保护耕地的意识是确保18亿亩耕地的？因此，今后要更进一步地加大耕地保护的宣传力度，强化耕地保护的意识，尤其是要树立对涉及国家粮食安全和社会稳定、实现粮食基本自给的安全“底线”、关系到农民的长远生计的基本农田的保护意识。要做到上到中央和各级政府部门、行政官员，下到普通市民、农民都能牢固树立“保护耕地就是保护我们的生命线”的意识。同时，要积极发挥各级政府及媒体的影响力，加大宣传力度，广泛宣传保护耕地及基本农田的有关法律法规。如可以采取多种形式，在每年全国“6.25”土地日之际，把耕地和基本农田保护作为重点向社会进行宣传，要使保护耕地的意识像计划生育意识、环保意识那样深入人心、人人皆知，努力营造出浓厚的宣传氛围，保证使群众保护耕地的意识得到有效提高。

5.2 保护18亿亩耕地务必要坚持土地利用总体规划先行

2006年3月，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。”国务院也一再强调，“18亿亩耕地的红线坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更长时间。”因此，今后要保护好18亿亩耕地保有量，就必须要坚持土地利用总体规划先行，要用科学合理的规划来引导此项具有战略意义的任务。各级土地利用总体规划是具体落实耕地保护政策的基础和依据，各级土地利用总体规划在编制和实施的过程中要将规划定位为保护耕地的“航标”，规划要充分体现耕地保护，不仅要确定耕地保护的数量，更要保护耕地的质量，而且还要将数量和质量在空间上的分布确定下来并公布于众，让全社会来进行监督。尤其是要根据各地经济社会发展的总目标、土地资源的承载能力和第三轮土地利用总体规划修编规程的要求，合理确定各项用地规模，既为发展提供用地空间，又为耕地保护找到有效的“结合点”，同时也要依据土地利用总体规划，科学编制土地开发整理复垦专项规划和基本农田保护专项规划，通过大力开展土地整理，实施“金土地工程”、“沃土工程”，从而确保耕地得到及时补充，耕地质量稳步提升。

5.3 保护18亿亩耕地务必要加大土地整理力度

根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，我国在“十一五”期间甚至以后相当长的一段时间内，要实现耕地保有量保持18亿亩的目标，就必须要更进一步加大土地整理力度，尤其要积极开展农村土地整理，要充分结合当前建设社会主义新农村和加快推进现代农业建设，大力调整农村居民点布局，控制农村居民点占用耕地，提高农村居民点内部闲置土地利用率和推进废弃土地的开发复垦。我国十多年土地整理的实践经验可以充分证明，通过土地整理、开发和复垦，既可以有效改进农业农业基础设施和改善农业生产条件，大力提高农田生产能力，降低农业生产成本，使农村生产力得到更大地发展；也可以有效改善土地利用的格局，扩大农业生产经营规模，促进农业增效和农民增收，使农民的生活水平更进一步地富裕；又可以有效改变农村当前“脏、乱、差”的面貌，进一步改善农村生活环境，提高农民居住水平和生活质量，使农村村容村貌变得更加整洁；还可以有效改善农业生态环境和农村生态景观，促进农村地区社会经济和生态环境和谐发展。 通过土地整理、开发和复垦可以有效补充耕地，确保耕地“占一补一”，保证实现耕地总量动态平衡的目标。目前，我国社会经济发展的重点在农村，而农村发展的基本任务是振兴农业，加快现代农业发展，保护耕地尤其是保护基本农田，就成了当前新农村建设的首要任务。同时，在土地整理的过程中进一步建设高标准、高质量、高产出能力的农田，使基本农田有量有质，农业生产能力则得到更大地提高，这是基本农田保护和今后土地整理的新思路，因此可以说，土地整理是耕地保护策略由单纯数量保护向数量、质量、生态管护相结合转变的“助推器”，土地整理更是在未来很长一段时间内确保18 亿亩耕地保有量的“定心剂”。

5.4保护18亿亩耕地务必要走出节约集约用地的新路子

当前，我国提出要确保18亿亩耕地保有量的目标，就必须转变传统土地利用方式和粗放型经济增长方式，进一步挖掘城镇建设用地内部利用的潜力和农村居民点用地潜力，并建立节约集约用地的评价体系和考核制度，加快形成节约集约用地的“倒逼”机制，促进土地利用方式和经济增长方式的转变，走出一条走节约集约用地的新路子[10]。如提高城市外部的各种开发区和工业园区的用地“门槛”，可以有效提高土地利用效率和效益；通过加大对农村居民点的整理复垦，结合社会主义新农村建设积极地迁村并点、治理“空心村”、“退宅还田”可以有效增加耕地面积。总之，要坚守住18亿亩耕地的“红线”，就必须坚持科学发展观、走可持续发展之路，坚持科学用地和统筹城乡建设用地，盘活存量，坚持从存量土地中挖掘潜力，务必要走出一条节约、集约、高效率、高产出的土地节约集约利用的新思路，从而有效缓解土地供求矛盾，减少建设对耕地的占用，保障经济社会发展用地。

5.5保护18亿亩耕地务必要和建设新农村建设同步进行

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的一项长期、复杂而又艰巨的重大历史任务,要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针的基本内涵，扎实稳步的加以推进，其中生产发展是手段，生活富裕、乡风文明、村容整洁是目的，管理民主是制度保证。在社会主义新农村建设的20字方针中，体现了社会主义物质文明、政治文明、精神文明和和谐社会的建设的全面要求，渗透着“以人为本”的科学发展观的内涵，把实现农民群众的利益、增进农民群众的福祉作为根本出发点。今后保护18亿亩耕地的这场长期而又十分艰巨的“保卫战”必须要和当前建设社会主义新农村这项重大历史任务结合起来同步进行，只有切实保护好了18亿亩耕地“红线”，在确保18亿亩耕地保有量不减少、质量不降低的“动态平衡”前提下，推进建设现代农业的进程，逐步实现增加耕地数量、提高耕地质量和粮食综合生产能力的目标，才能最终实现农村“生产发展”的首要任务；只有切实保护好了18 亿亩耕地“红线”， 统筹安排和合理配置农村土地资源，加快土地合理流转，积极优化农村产业结构和布局、合理引导农村劳动力转移，努力提高农民各项收入水平和生活质量，才能最终实现农村“生活富裕”的核心目标；只有实现了农村的生产发展、生活富裕才能最终实现乡风文明、村容整洁和管理民主的深层次目标，从而最终实现农村社会经济全面、协调、健康、可持续发展的最终目标。

5.6保护18亿亩耕地务必要建立有效的耕地保护机制

5.6.1以耕地保有量作为地方政府的一项考核机制

我国各地地方政府在过去很长的一段时间内只注重以GDP来代表经济发展数量的政府政绩考核机制，各地普遍实行以地生财、以地招商引资的土地政策，不惜牺牲大量耕地和良田，造成了对土地生态环境的严重破坏，在一定程度上影响了人口、资源、环境的协调发展，违背了人与自然和谐相处的规律。特别是一些基层政府某些领导，受不健康政绩观的影响，在土地问题上，经常铤而走险，官商勾结、权钱交易现象突出，导致土地违法案件频发，最后损失的总是国家和农民的利益。今后，应该进一步将以人为本和可持续发展的思想作为各地政府政绩的考核目标，特别是把耕地保有量作为地方政府的一项重要的考核机制，坚决杜绝只顾眼前利益而牺牲子孙后代利益的“自私”行为的发生，刹住“只对上负责不对下负责”的领导作风，消除培养“形象工程”、“政绩工程”的土壤，杜绝急功近利的短期行为，用绿色GDP 的考核机制来代替传统的GDP考核机制。特别是将严格实行各地耕地保有量的问责制，加大责任追究的力度，要充分利用第二次全国土地调查的成果，重新确认各地的现有耕地数量，摸清基本农田保有量，尽快将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容，要让他们牢固树立“守土有责”的意识，转变理念，从政治的高度、全局的角度来看待18亿亩耕地保有量的这项政治任务。今后只有把耕地保有量以及基本农田这两条“红线”变成“高压线”，让违法占用耕地和基本农田的行为人成为“人人喊打的过街鼠”，才能保住中华民族“子孙后代的粮仓”。

5.6.2 强化耕地占补平衡机制，坚持土地用途管制制度

耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少、质量不下降的重要制度。守住18亿亩耕地红线，关键是要把“占一补一”的耕地占补平衡机制落实到位。根据我国土地管理的法律法规，非农建设占用耕地必须“占一补一”。今后应该进一步加大推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，尤其是要进一步推广城镇建设用地增加和农村居民点用地减少相挂钩的制度，切实落实补充耕地的具体责任、任务和资金，确保建设占用耕地真正做到“占一补一”，同时也要确保占补平衡的耕地的质量不降低。另外，各地应该积极地建立耕地储备制度，逐步做到耕地的“先补后占”，强化耕地的占补平衡管理，这是耕地保护的最有效途径之一。

在强化耕地占补平衡机制的同时，也要坚持土地用途管制制度。土地用途管制制度是我国《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度，也是落实乡（镇）级土地利用总体规划的重要途径。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源优化配置，合理利用，从而有效保证耕地数量的稳定和质量的提高。

5.6.3 完善耕地保护立法机制，严格耕地保护执法制度

守住18亿亩耕地的“红线”不动摇，还需要更加完善耕地保护的立法机制和更进一步严格耕地保护执法制度。今后只有不断健全和完善保护耕地的相关立法和法规体系，提高法律法规的可操作性，严格执法和监督，多种方式从重惩罚违法占地者和违规批售土地责任人等是我国今后实现18亿亩耕地保有量的关键控制点。

我国目前已经出台了大量的耕地保护的相关法律法规，如1982年的《宪法》、1986年制定、1998年修订的《土地管理法》、1993年的《农业法》、2002年的《农村土地承包法》、《房地产管理法》、《草原法》、《森林法》、《刑法》等，以及1994年制定、1998年修订的《基本农田保护条例》、1991年制定、1998年修订的《土地管理法实施条例》、1988年的《土地复垦规定》等都有关于耕地保护的具体条文。但是，到目前为止，我国还没有出台一部专门针对耕地保护的《耕地保护法》和《基本农田保护法》。因此，今后我国相关的立法部门应该进一步完善耕地保护的立法机制，尽快出台《耕地保护法》或《土地保护法》，要通过法律来毫不动摇地坚守耕地的红线，坚持国家的利益高于一切，人民的利益高于一切；同时也要尽快建立严格的耕地保护执法和监督查处制度，及时发现和纠正违反耕地保护法规的行为，对于敢触犯耕地“红线” 、违反耕地保护法规以及破坏耕地的任何组织和个人，都要给予坚决查处，如果构成犯罪的，要坚决追究刑事责任[11]。

5.6.4建立耕地保护补偿与激励机制

建立耕地保护补偿与激励机制的出发点就是要对由于保护耕地所引起的经济效益、社会效益等的损失采取补偿与激励措施。一是要建立耕地保护补偿机制。首先在综合评价耕地保护对区域社会经济发展的积极影响的基础上，科学合理地核算耕地保护所造成的机会成本的损失及被保护的耕地资源的价值，通过国家或者地方的税收和财政转移支付等手段对保护耕地进行合理补偿，以体现公平和均衡，其资金来源主要来自于上缴中央财政的土地出让金；还可以通过从地方的土地出让金中拿出部分资金来建立耕地保护专项基金，每年对行政区域内保护耕地的市、县、乡（镇）给予补偿。二是要建立耕地保护激励机制。上级政府可以将建设用地指标的分配和各地耕地保护的优劣结合起来。即对那些耕地保护工作做得好、有成效的省、市、县、乡（镇），在分配建设用地指标时执行倾斜政策，可以适当增加[12]。比如安徽省是个农业大省，耕地保护的重任更是义不容辞的，那么在对耕地保护采取补偿与激励的相关措施时，就应该与沿海发达地区补偿与激励的水平相对应，这样才能弥补安徽省在发展农业、保护耕地的同时失去了很多发展工业和农民就业的机会。

参考文献

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