自2010年9月深入开展以“两整治一改革”为重点的廉政专项行动以来，各派驻地方的国家土地督察局高度重视党风廉政建设和风险防控工作，严格按照部党组和总督察的指示要求，坚持标本兼治，认真排查廉政风险点，制定防范措施，构筑源头防腐防线，积极推进廉政风险防控体系建设。部推进办、机关党委（纪委）、国土资源报社组成联合调研组，重点围绕总结经验与做法、分析存在的问题、提出改进工作的意见和建议，对土地督察机构廉政专项行动开展情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

　　一、经验与做法

　　党风廉政建设方面的任何问题，都关系到督察工作的权威性和公信力。各派驻地方的国家土地督察局始终将廉政作为土地督察工作的“生命线”，把党风廉政建设作为队伍建设的安身立命之本，不断探索土地督察机构党风廉政工作规律，努力打造适合国家土地督察机构特点的党风廉政建设模式。

　　（一）以实现全程监管为着力点，完善内外部监督体系。坚持将党风廉政建设贯穿于土地督察业务始终，实现土地督察工作延伸到哪里，党风廉政工作的着力点就跟进到哪里，形成了“全流程”的“闭合式”廉政风险防控体系。具体做法如下：

　　一是建立廉政责任体系。全面落实党风廉政责任制，层层签订党风廉政责任状，构建了副总督察与局级干部、局级干部与处级干部、处级干部与一般干部层次分明、各负其责的党风廉政责任体系，并开始探索民主测评和社会评议等考核机制。二是建立党组织跟进制度。适应土地督察工作长期出差的特点，在派出工作超过一定天数的督察组建立临时党支部和指派兼职纪检干部。三是建立广泛接受社会监督制度。督察组进驻地方后，在与地方政府的对接工作大会上宣读土地督察工作纪律，并公布监督信箱、举报电话，广泛接受社会和媒体的监督。完善“两卡”送达和反馈制度，实地督察环节将《土地督察工作纪律卡》和《督察工作廉政跟踪卡》送达地方政府和国土资源部门，请督察对象对党风廉政情况给予监督，并在督察组离开后将表寄回督察局纪检部门。建立国家土地督察社会监督员制度，对土地督察工作以及督察人员廉洁自律、工作纪律、工作作风等方面进行有效监督。四是建立廉政巡视制度。派出廉政巡视组前往例行督察现场进行巡视，到被督察地区实地进行“背靠背”走访座谈，及时跟踪了解督察干部在督察区域开展督察工作的实际情况。五是加强机关内控制度建设。制定了覆盖会议制度、人事管理、财务管理、机关内部管理、车辆管理、档案管理等各项制度，用制度管事管人管权。此外，自去年开始，部人事司、部机关党委（纪委）、驻部纪检组监察局开始对督察局进行廉政巡视；部财务司对大额资金和重大专项资金实现在线监管和内部审计监管。

　　（二）以规范督察权力运行为支撑点，针对业务工作的薄弱环节加强党风廉政建设。把业务工作的重点环节作为党建工作的重要抓手，把权力监管的薄弱环节作为党风廉政建设的重点区位，不断规范土地督察职权行使，统一业务流程与标准，最大限度地减少自由裁量权，力求从源头上防范廉政风险。主要做法是：针对督察业务中容易出现的廉政风险，认真梳理督察业务流程，进一步完善督察业务制度，将防范廉政风险的措施融入到业务规范和制度中，各督察局普遍围绕例行督察、审核督察、专项督察等核心业务制定出台了一系列督察制度和规范体系。一是督察业务工作开展前，由局统一制定例行督察、审核督察、专项督察等工作方案，同时加强土地督察业务统筹和工作指导，减少随意性及其风险。二是在督察工作实施中，充分利用科技手段防腐，全面运用在线土地督察系统开展例行督察、审核督察和卫片执法检查等工作，减少督察过程中的人为干预，确保督察结果客观、公正。三是科学配置督察权，探索实行审核与验收相分离、督察与决策相分离的权力运行机制，防止督察工作中出现弄虚作假、徇私舞弊等风险，通过科学用权杜绝“人情督察”。

　　（三）以巩固“心防”体系为关键点，努力实现源头防腐。针对土地督察特殊的工作环境、特殊的队伍状况、特殊的职业要求，注重通过加强廉政教育，从思想认识上筑牢廉政关口，探索建立富有督察特色的廉政“心防”体系。具体做法包括：经常性地开展各种形式的廉政教育、警示教育活动，时刻提醒，警钟常敲，绷紧各级督察干部的廉政神经；外出督察前，由局党组组织全体督察人员召开党风廉政会议，开展廉政谈话，打招呼、作提醒；在实施重大督察活动的督察组设立临时党支部，使长期出差在外远离家人、远离组织的督察干部，能够随时得到组织的关怀和支持，有组织依靠和心灵寄托，凝聚人心，筑牢防线；外出督察结束后，实行廉政情况书面“零报告”制度，即书面形式汇报外出督察期间廉政情况，并归档保存，作为述廉和廉政承诺的一种形式，对干部行为形成制约；经常性地开展组织谈心，实行任职廉政谈话和主要领导同班子成员、班子成员与分管处室干部定期谈心制度，及时掌握干部职工的思想动态，有针对性地对干部提出希望和要求，通过思想引导增强党员干部的廉政意识；注重培育督察廉政文化，以“严明勤廉、为国督察”为核心价值观，引导约束干部坚持操守，让清廉之风牢牢占领思想高地，塑造特有的督察机构廉政文化氛围。

　　二、存在的问题

　　结合土地督察机构自查和调研组开展调研的情况，对照“两整治一改革”、机关廉政专项行动工作方案明确的要求，以及2005年中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，从重大战略决策、重大战略任务、战略方针的高度，对反腐倡廉工作进行的部署和提出的要求，调研组认为，土地督察机构廉政专项行动取得了丰硕成果，但仍然存在一些薄弱环节和有待解决的问题。

　　（一）教育、制度、监督、改革“四位一体”的反腐倡廉工作格局有待进一步理清、整固和完善。一年多来，土地督察机构廉政专项行动在教育、制度、监督和改革四方面进行了大量建设工作，总体工作格局基本建立，制度的主体框架已经搭建起来。但各种措施林林总总、较为繁杂，有的做法在督察局之间存在差异，整个制度体系和工作格局有待进一步规范化、科学化、体系化，使之更加精简高效。

　　（二）土地督察机构党组织关系及其领导体制尚未理顺。目前，各土地督察局党组织关系事实上实行双重管理体制，即：既实行属地化管理，接受地方省直机关党工委的领导，又要按照部党组要求，接受部直属机关党委对其党建工作的指导。这样的领导体制造成不利于开展工作的问题：一是徒增了大量部署重复而要求不一的党建工作任务，增加了督察局的工作量和工作难度；二是有义务没权利，按照现行党组织隶属关系，各督察局（除北京督察局外）不能再向部机关党委申报各类先进，而一些地方的省直机关党工委也未把督察局机关党委（总支）纳入可申报先进的范围；三是制约督察工作开展，党建工作首要目标是服务中心，但督察局基层党组织划转地方后，就必须服务于地方省委的中心工作，而一些地方省委的一些重大工作推进上与国土资源管理部门的职责存在冲突，不利于督察权的独立行使。

　　（三）纪检工作的组织机构有待进一步完善。部党组和驻部纪检组高度重视督察机构的纪检监察工作，设立并任命了督察局党组纪检组长，实为督察局内设纪检组长，而不是纪检监察机构，也无印章，因此也无法以纪检组名义独立开展纪检监察工作。同时，督察局缺乏专职、专业的党务干部，党务干部都由督察业务干部兼任，由于处于长期超负荷运转的状态，不利于党务工作质量和层次的提升。

　　（四）督察局后勤保障不足，需商请地方帮助解决，存在廉政风险和隐患。一是督察干部夫妻两地分居问题，各督察局在现行人事、财务管理制度下，根本无法靠自身力量很好解决。面对久拖不决的两地分居、户口落地、子女入学等督察干部实际困难，为了让干部们安心工作，各督察局不得不商请驻地政府帮助解决实际困难。一些驻在特大型城市、热点城市的督察局，以上问题迟迟无法解决，潜伏着督察干部私下找关系、托人情解决实际困难的廉政风险与隐患。二是存在超规格接待的可能性和廉政风险。外出督察工作期间，虽然督察局明确提出按照国家规定联系住宿，但当地政府或国土资源部门仍然热情接待，联系了超过接待标准的宾馆，或者不少地方较少或没有中央国家机关出差会议定点饭店，致使地方担负了部分住宿费用，以弥补现行财务制度规定的督察干部出差住宿费标准外的费用。

　　（五）廉政教育有待制度化、常态化、体系化。当前土地督察机构廉政教育内容庞杂，安排机动，既与督察工作长期出差，不利于集中开展廉政教育有关，又与土地督察机构廉政教育工作有待进一步完善有关。

　　（六）土地督察制度自身仍处在发展建设中，党风廉政面临结合督察工作实际创造性开展工作的长期压力。随着土地督察制度实践探索的推进，土地督察权力都包含哪些内涵，督察权力应如何界定和细分，不仅是一个实践问题，而且是一个理论问题。督察机构工作方式特殊、工作性质特殊、工作任务艰巨，干部派驻在地方，远离部机关，远离家人，长期出差，机关管理面临全新的课题和诸多实际困难，对督察干部身心健康也是一种挑战。现有廉政建设成果能否长期有效，还有待进一步的检验，是否会、什么时候会萌生新的廉政风险，如何进行针对性的预防，督察机构的廉政建设面临持续探索创新的要求。

　　三、对策与建议

　　针对以上问题，调研组提出以下建议：

　　一是加强总结提炼和规范化建设, 明确土地督察机构廉政建设总体布局，制定党风廉政工作发展规划和阶段目标。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》是党中央从经济社会和党的建设全局出发，专门就新形势下的反腐倡廉工作发布的纲领性文件，确立了以建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系为主要目标，以坚持改革统揽预防腐败的各项工作为主要手段，以加大从源头上预防和治理腐败的力度为重点内容的新时期反腐倡廉的战略任务。据此，建议在全面总结基础上，开展适应土地督察机构和督察工作特点的党风廉政制度和工作格局顶层设计，由相关司局统一制定廉政规范体系，构建层次分明、结构合理、动态更新制度和机制体系，建立起更为完善、有序的工作格局。

　　二是关于土地督察机构党的领导体制问题，建议将督察局党的关系划转国土资源部直属机关党委，不再实行属地化管理，确保督察权独立行使，提高党的建设科学化水平。

　　三是鉴于土地督察机构的特殊性、重要性和加强党风廉政建设的必要性，建议进一步健全土地督察机构纪检组织机构，设立纪检监察室，配备专职党务干部，切实加强关键性的专门监督机制建设。

　　四是对督察干部两地分居、户口落地、子女入学等后顾之忧，应发文明确由组织出面统一解决，切实加强人文关怀，帮助解决干部实际困难；严禁督察干部本人或者本人以组织名义找地方政府和相关部门，避免未来碍于情面影响督察工作，甚至出廉政方面的问题。在出差住宿方面，督察机构要认真执行国家有关住宿的规定，在此前提下商请部人事司、财务司等有关部门开展专题研究，协助解决。

　　五是突出抓好以权力观为主要内容的党风廉政教育，常态化开展党的组织生活。将党风廉政教育纳入党组中心组学习计划和干部教育培训计划，作出长期安排，定期定量开展，特别要注意加强理论武装和法律素养的培养，筑牢思想防线，做到警钟长鸣，确保依法行政。加强适应土地督察机构特点的基层党组织建设，广泛建立“将党支部建在督察组上”的制度，为落实“三课一会”提供组织和制度保障，使党员干部经常性、制度化地交流思想、述职述廉，增强自觉接受监督的意识。加强廉政文化建设，加快总结、统一提炼督察机构廉政理念和口号，坚定理想信念，树立廉政意识，用先进的文化引导人，用高尚的文化感召人。

　　六是探索干部交流任职，确保科学配置督察权，提高督察制度实施科学化水平。无论是我国古代监察制度还是国外监察实践的经验来看，一个共同的做法，是实行干部交流任职制度。国务院派驻机构责任特殊，人员身份特殊，且身处地方，如果人员长期固定，难免形成一些不利于严格督察的人情障碍，甚至廉政风险。因此，从提高督察制度建设、督察权力配置科学化水平的角度，应该在解决好两地分居问题、子女教育等督察干部后勤保障问题的前提下，探索和实行干部交流任职制度。

　　七是针对督察制度尚处于规范发展中的实际，党风廉政工作应建立一套循环调研、动态评估和制度更新机制，以确保常态化地跟踪廉政风险，防范制度漏洞，完善制度安排。要定期开展廉政工作总结、制度评估和风险排查，及时撤销作用不明显的制度、规范，完善疏漏之处，经过一段时间的反复调研、理性建设，有计划、有步骤地实现廉政建设常态化，构建起一套好用管用的廉政风险防控体系。要加快督察业务的统一规范，由总督察办分阶段统一修订各项督察业务规范，通过业务的规范不断铲除滋生腐败问题的土壤。要开展关于督察权的理论研究和实践总结，切实将审核与验收权相分离、检查权与决策权相分离，明确各种督察权的权力边界和行使程序，通过权力科学配置、依法行驶，规范权力运行，防止廉政风险。

　　专此报告。

　　部推进办、直属机关党委（纪委）

　　二〇一二年二月二十一日