[空间规划局李亮副局长]感谢您的提问。保障重大项目落地、支撑经济社会高质量发展，是本次制定《办法》的重要目标和核心导向。《办法》在延续已有有效措施的基础上，针对近两年地方经济社会发展中反映的问题和建议，增加了一些支持的政策措施。主要包括以下几个方面：
一是对一些特定情况，给予新增城镇建设用地支持，允许增补城镇开发边界。如为推动国家能源化工基地建设，加快盘活利用历史围填海区域，允许历史围填海区域和国家级能源化工产业基地范围内确有建设项目落地的，单列增补城镇开发边界；支持对实施灾害避险搬迁、生态保护红线内现状建设用地退出形成的结余建设用地指标，可按一定比例折算为新增城镇建设用地规模，单列增补城镇开发边界。
二是大力支持盘活存量建设用地，推动历史遗留的批而未用土地加快开发利用。对城镇开发边界外“三区三线”划定成果启用之前已依法批准的现状城镇建设用地、以及在自然资源部监管系统备案的已批准未建设土地，可按程序纳入城镇开发边界或作为有特定选址要求的独立城镇建设用地使用，不占用原有的新增建设用地规模。
三是允许根据实际需要对城镇开发边界进行动态优化。在严守空间安全底线，不突破国土空间总体规划确定的约束性指标，不对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的前提下，允许因国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设需要，对城镇开发边界进行正向优化。
四是简化有关程序，加快手续办理。对未编制或正在编制详细规划区域内有特定选址要求的独立城镇建设用地，市县自然资源主管部门可依据国土空间总体规划及管控要求提出选址意见或规划条件的论证方案，作为实施层面的详细规划，报市县人民政府批准后，作为核发选址意见或提出规划条件的依据。(2026-02-28 15:34)

[记者]“十五五”期间，一批事关国家战略实施、产业升级和民生福祉的重大项目将陆续上马。项目落地，空间先行，在加强重大项目空间保障、加快项目落地上马方面，办法提出了哪些具体的措施？(2026-02-28 15:33)

[空间规划局李亮副局长]感谢您的提问，我来回答这个问题。《办法》的出台，恰逢“十五五”规划编制的关键窗口期，二者在时间节点、战略目标和实施路径上高度契合。《办法》提出的政策措施和工作要求，将为科学编制“十五五”规划提供有力支撑，为有效实施“十五五”规划提供长效保障。主要体现在以下四个方面：
一是支持衔接“十五五”规划，对城镇开发边界进行正向优化。办法在原有6种允许进行城镇开发边界优化的情形基础上，新增加1种情形，即经国土空间规划实施监测评估，因城镇功能布局优化确需对城镇开发边界进行优化的。支持各地衔接“十五五”规划，根据“十五五”经济社会发展需要和重大项目布局安排，统筹优化城镇开发边界等空间边界。
二是倒逼转型，推动“十五五”内涵式高质量发展。“十五五”时期是我国推动高质量发展的关键期，核心是实现从“有没有”到“好不好”的转变。《办法》提出的严控城镇无序蔓延，支持存量盘活等一系列措施要求，有利于倒逼各地在“十五五”期间，将更多精力投入到城市更新、低效用地再开发、地下空间利用和存量资源盘活上，推动产业转型升级，完善城市功能，促进职住平衡。
三是强化省统筹调配，提升空间资源对发展变化的整体适配能力。面对区域发展不平衡、重大项目跨区域布局等新情况，单靠市县层面很难实现空间资源最优配置。《办法》突出强化省域统筹，要求各省加强城镇开发边界内的增量用地规模区域统筹，根据主体功能定位、经济社会发展和人口变化趋势等，对省域内各市县之间的新增城镇建设用地规模统筹平衡，优化空间资源配置。支持省级预留一定比例的新增城镇建设用地机动规模，根据重大战略实施、重大项目选址、新产业新业态发展等新需要，逐步落图落位。这种“全省一盘棋”的统筹模式，能够有效对冲局部地区的不确定性：有的地方发展快、项目多，可以在省域统筹下优先保障；有的地方需要转型调整，可以有序腾挪空间；重大跨区域项目可以在更大范围内精准匹配空间资源。通过统筹调配、余缺互补，让有限的空间资源跟着战略走、跟着项目走、跟着民生需求走，有力提升国土空间规划对经济社会动态变化的适应能力和保障能力。
四是健全全周期数字化监管，实现对发展变化的快速响应。《办法》明确，要依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”，加强城镇开发边界的实施、监测评估、监督等全生命周期管理。这种数字化、全周期监管模式，有利于及时发现规划实施中的新情况、新问题，对发展需求变化做到早识别、早应对；快速评估边界调整、项目落地、存量盘活的实施效果，为后续优化调整提供科学依据，避免盲目决策、被动应对。简单说，就是让城镇开发边界从“被动管控”转向“主动适应、精准服务、动态优化”，真正做到与经济社会发展同频共振。(2026-02-28 15:31)

[记者]我们知道，当前各地正处于“十五五”规划编制的关键阶段。请问，《城镇开发边界管理办法》的出台，将从哪些方面具体促进“十五五”规划的编制与实施，确保这一关键时期的发展蓝图能够落地实施？(2026-02-28 15:30)

[自然资源部新闻发言人、宣教中心主任夏俊]谢谢贺枫斐副局长，感谢各位的介绍，下面我们进入答问环节，按照惯例，请大家在提问前通报一下所在的新闻机构。(2026-02-28 15:30)

[陕西省榆林市自然资源和规划局贺枫斐副局长]感谢各位记者对榆林城镇开发边界管理工作的关心关注。榆林是国家重要的能源化工产业基地，经过20多年的发展，已成为国家重要的能源供应基地和现代煤化工产业示范区，成为国家“西煤东运”“西气东输”“西电东送”的重要源头。
在城镇开发边界划定中，我市对能源化工产业用地给予重点保障，将有限的新增城镇建设用地规划指标重点向能化园区布局，为建设国家能源化工基地提供空间保障。“十四五”期间，全市共使用新增城镇建设用地指标7.96万亩，有效保障了国能煤炭综合利用、陕煤煤炭分质利用等中省重点能源化工项目的用地需求。
能源化工项目布局具有特殊性，对居住和公共设施等环境有较大干扰，选址要远离城区镇区，留足安全防护距离，也具有投资规模高、用地面积大的显著特点。如陕煤煤炭分质高效转化项目投资1500亿元、用地面积达2.4万亩。根据我们初步测算，“十五五”期间，计划建设的能化项目用地还需约5万亩，仅凭现有的新增城镇建设用地增量规模难以保障。为此，我们积极向自然资源部汇报，提出考虑能源化工项目用地特点的建议。此次出台的《办法》中明确，国家级能源化工产业基地位于城镇开发边界外，确有能源化工等项目落地的，可增补城镇开发边界规模，不计入城镇开发边界扩展倍数核算。这条政策解决了我市能源化工产业基地建设规划指标短缺的问题，对于我市建设国家能源化工基地和经济社会发展具有极其重大的意义。下一步，我市将充分运用此办法政策，做好能化项目的空间保障，在实施过程中细化工业用地规划布局，严格落实相关用地标准，为建设国家能源化工基地和创建能源革命创新示范区奠定基础。(2026-02-28 15:26)

[自然资源部新闻发言人、宣教中心主任夏俊]感谢潘海霞处长的介绍。下面请陕西省榆林市自然资源和规划局副局长贺枫斐同志介绍经验做法。(2026-02-28 15:26)

[上海市规划和自然资源局总规处潘海霞处长]感谢各位记者对上海市规划资源工作的关心关注。上海是一个超大城市，人口、产业等要素高度集聚，同时也长期面临资源环境紧约束的压力。一直以来，上海坚持一张蓝图绘到底，按照“底线约束、内涵发展、弹性适应”的原则，通过划定和管理城镇开发边界这个重要手段，严守空间安全底线，优化城乡空间格局，提升土地集约节约利用水平，推动超大城市发展转型。总体而言，城镇开发边界的划定和管理，上海有以下三方面特点：
一是坚持总规引领，持续优化超大城市空间格局。2017年国务院批复“上海2035”总规，明确了建设“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的总目标。围绕这个总目标，在科学评估国土资源环境承载能力和国土空间开发适宜性的基础上，通过划定城镇开发边界，构建“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间格局，防止城市建设无序蔓延。在实施总规的过程中，严守城镇开发边界2800平方公里的总规模，引导开发建设活动向边界内集中，边界外则有序推进建设用地减量。近期，在自然资源部指导下，上海率先启动总规五年实施评估和动态维护工作，主动适应城市发展的新形势新任务新要求，衔接“十五五”规划，落实重大战略和重点项目，优化“三区三线”，进一步强化主城区的辐射引领，提升新城的综合性节点城市功能，不断优化主城区、新城、都市圈一体化的空间格局。
二是突出刚弹结合，强化城镇开发边界管理的底线约束和弹性适应。贯彻落实2023年部关于做好城镇开发边界管理的通知要求，上海依托“总体规划—单元规划—详细规划”的国土空间规划体系，将城镇开发边界层层传导落地，纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”。一方面，严格落实“三个不得”的管控要求，在城镇开发边界外不进行城镇集中建设，不规划建设各类开发区、产业园区，不规划城镇居住用地。另一方面，在严格落实耕地保护、生态保护优先序，确保城镇开发边界总规模和新增建设用地不增加的前提下，对城镇开发边界进行局部优化，几年来，有力保障了重大战略实施和重点项目落地。
三是创新实施路径，推动城乡空间治理取得新成效。通过划定和管理城镇开发边界，上海的城市空间格局持续优化，土地资源综合利用效益显著提高，城乡空间品质不断提升。在城镇开发边界内促进城镇布局紧凑、空间集约，构建了可持续的城市更新模式，土地供应中来自存量的比例逐年上升至约70%，仅产业用地近两年就盘活存量约75平方公里，存量更新已成为上海土地利用的主要途径。在城镇开发边界外累计推进低效建设用地减量超过130平方公里，同时创新开展生态复合单元规划建设、“沪派江南”营造等工作，持续优化郊野地区的空间布局。
下一步，上海将继续贯彻落实自然资源部要求，在推动城市高质量发展的进程中，将城镇开发边界作为规划引领、空间支撑、资源保障的重要手段，以高水平规划资源工作，服务上海“十五五”开局起步。(2026-02-28 15:22)

[自然资源部新闻发言人、宣教中心主任夏俊]感谢马海军副厅长的介绍。下面请上海市规划和自然资源局总体规划处处长潘海霞同志介绍经验做法。(2026-02-28 15:21)

[宁夏回族自治区自然资源厅副厅长马海军]感谢各位记者对宁夏城镇开发边界管理工作的关心关注。《城镇开发边界管理办法（试行）》立足全国工作实际，充分吸收各地有益经验，尤其是“加强城镇开发边界内的增量用地规模区域统筹”等创新政策措施，打通了土地资源向优势地区集聚的政策通道，对提升全国增量用地配置水平具有重要意义。
去年，我们在自然资源部的指导和支持下，聚焦各市县发展不均衡、部分增量用地供给与产业发展空间需求失衡等现实问题，用足用好城镇开发边界正向优化，特别是增量用地使用方面的政策举措，建立了城镇开发边界内增量用地省级统筹机制，探索形成了一套涵盖“潜力识别、统筹调剂、边界优化”的全链条闭环工作范式，以空间资源高效配置服务高质量发展。主要做了5个方面工作。
第一，摸清家底，绘制增量用地“基底图”。我们以国土空间规划年度体检为契机，以县域为单元，对新增城镇建设用地使用实行台账管理，在自然资源管理和国土空间规划“一张图”上，精准识别全区27个市县和23个工业园区城镇开发边界增量用地使用情况，深入分析“十四五”未使用增量用地数量、位置、现状，对交通、能源等各类专项规划谋划的重大项目进行模拟布局，提前预留“十五五”“十六五”城镇建设增量用地，全面掌握“已用、未用、预留”3类增量用地的“家底清单”，为后续统筹调剂奠定基础。
第二，搭建平台，打破区域界线“阻碍墙”。我们聚焦“部分增量用地供给和产业空间需求失衡、市县间增量用地调剂机制不健全”问题堵点，精准发力破题，印发实施《关于加强城镇开发边界管理 服务优势特色产业高质量发展的若干措施》，在不突破全区城镇开发边界总量的前提下，建立城镇开发边界增量用地省级统筹机制，将各地未用的增量用地纳入全区统一调剂“总盘子”。让“有需求无指标”的地区不再“等米下锅”，让“有指标无需求”的地区资源不浪费，引导土地资源向效益更高、需求更迫切的地区和产业聚集，实现“增量空间跟着产业需求走”。
第三，明确路径，校准统筹调剂“导航仪”。我们制定全区“十四五”增量用地统筹调剂工作方案，统筹未用增量用地规模4.8万亩，通过“一张图”系统锁定统筹空间的四至范围坐标，形成全区增量用地统筹调剂库。明确各市县增量用地使用规模达到管控要求上限条件的，可申请自治区统筹调剂。按照“县域为主、市域为辅、跨市域为补充”的原则，优先在县域内调剂，县域无法满足的由市域协调，市域仍有缺口的由自治区统筹跨市域调剂。
第四，精准配置，提升增量匹配“精准度”。涉及统筹调剂的地区，按要求编制城镇开发边界局部优化方案，经批准后作为规划管理、用地审批的依据。截止目前，我们已先后向宁东能源化工基地、中卫市大数据中心调剂1.8万亩和0.67万亩增量用地，有力支撑了宁夏凯信、碳合等总投资289亿元的现代煤化工、新材料项目落地建设，显著提升了增量空间与产业布局的匹配度，为优势地区和特色产业的高质量发展提供了坚实的空间保障。
第五，加强联动，下好全域统筹“一盘棋”。我们始终坚持“从严控制城镇开发边界内增量用地规模”的总体要求，系统考虑全局与局部、当前与长远、供给与需求，掌握增量用地使用现状和发展趋势，采取“省级政府决策、区厅执行、市县推进”的工作模式，强化统筹调剂工作的组织保障。同时，我们既在“收”上出实招，针对不同市县量身定制增量用地回收方案，实行动态管理，确保不影响当地发展、不造成大量增量用地闲置；又在“用”上严把关，认真审核市县申请条件，及时将正式启用的统筹调剂成果纳入“一张图”管理，定期跟踪调剂增量空间使用情况，推动城镇空间布局持续优化。
下一步，我们将认真贯彻自然资源部部署要求，精耕细作落实城镇开发边界管理办法，及时修订我区管理政策，守底线、抓机遇、强保障、提效能，确保增量空间不仅能“管得住”，更能“用得好”。(2026-02-28 15:15)

[自然资源部新闻发言人、宣教中心主任夏俊]感谢谢海霞局长的介绍。下面请宁夏回族自治区自然资源厅马海军副厅长介绍经验做法。(2026-02-28 15:14)

[自然资源部国土空间规划局局长谢海霞]二是加强城镇建设用地规模、结构、布局、时序实施管理，完善城市功能，提升空间品质。在城镇开发边界内，要结合国土空间规划编制实施，细化完善城镇建设用地的规划分区、用地布局、土地使用性质、开发强度等规划要求，统筹优化城市生产、生活、生态空间，因地制宜补齐公共服务设施短板，就近满足百姓买菜、看病、送孩子上学、遛弯锻炼的需求，增加城市绿化空间和景观游憩空间，为城市发展“留白”，为市民生活“增绿”，构建人与自然和谐共生的高质量城市空间。也要统筹增量用地和存量用地，统筹城镇地上和地下空间，促进土地混合利用和用途合理转换，把闲置厂房变创业园区、社区公园，把城市边边角角的零碎地块改建成健身广场、街角绿地，支持新产业新业态发展。在城镇开发边界外，要加强国土空间规划正负面清单管理，严格控制新增城镇建设，不得规划建设各类新城新区、开发区、非农产业园区等集中城镇建设用地，仅允许安排一些对选址有特殊要求的独立城镇建设用地，比如需依托乡村或生态景观资源进行的旅游开发用地、一二三产业融合用地、具有邻避和安全要求的市政基础设施用地、就近矿产资源产地安排的能源资源开发用地等。还要加强时序管理，要求省级自然资源主管部门依据国民经济和社会发展五年规划、国土空间规划，加强对市县新增城镇建设用地规模的时序调控，合理安排投放节奏，避免闲置浪费。
三是健全城镇开发边界正向优化机制，强化城镇开发边界对经济社会发展的动态适应能力。为更好适应经济社会高质量发展需要，《办法》明确，在确保不突破国土空间总体规划确定的约束性指标、维持城镇空间布局总体稳定的前提下，允许因国家和省重大战略实施及重大项目建设，灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建和移民搬迁等7种情形，对城镇开发边界进行正向优化。此外，为了服务保障国家发展战略、统筹优化城乡空间布局，《办法》还结合实际，对能源化工产业发展、历史围填海遗留问题处理、灾害避险搬迁、生态保护红线内现有建设用地退出给予单列增补城镇开发边界的政策支持；明确“在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案”，积极回应各地反应较强烈的诉求。同时，支持结合国土空间规划实施监测评估，强化省级统筹，对省域范围内各市、县的新增城镇建设用地规模进行统筹平衡。确需突破国土空间总体规划确定的约束性指标，或对城镇空间结构、功能布局产生重大影响的，要按程序报请修改国土空间总体规划，切实维护规划严肃性。可以看出来，我们对于城镇开发边界的调整维护，是越来越精细化了，而在程序上，则是更便于大家操作了。
四是在“一张图”上加强城镇开发边界的全生命周期管理。《办法》提出城镇开发边界发生变化的，应及时逐级汇交到全国自然资源管理和国土空间规划“一张图”，部里将通过“一张图”，加强城镇开发边界的实施、监测评估、监督等全生命周期管理。国家自然资源督察机构将把地方政府落实城镇开发边界管控要求情况作为督察的重要内容。
（三）下一步工作
我部将指导省级自然资源部门制定实施细则，细化各项政策举措，加强对市县工作的指导，以自然资源管理和国土空间规划“一张图”为依托进一步规范“三区三线”管理，通过优质的规划服务为空间赋能，强化按规划批地管地要求，支持重大项目早落地、快开工，实现“要素跟着项目走、项目跟着规划走”，为“十五五”规划开好局提供有力的空间支撑和要素保障。(2026-02-28 15:08)

[自然资源部国土空间规划局局长谢海霞]感谢新闻界的各位新闻媒体朋友们，首先，我谨代表国土空间规划局，对大家长期以来对国土空间规划工作的关心关注与支持表示衷心感谢！
为贯彻落实党的二十届四中全会和中央城市工作会议精神，加强和规范城镇开发边界管理，在系统总结实践经验的基础上，自然资源部印发了《城镇开发边界管理办法（试行）》（以下简称《办法》），下面我从出台背景、《办法》主要内容、下一步工作等三个方面向大家介绍。
（一）出台背景
党的十八大以来，习近平总书记就划定城镇开发边界多次作出重要指示，强调要科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。去年召开的中央城市工作会议作出了我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段“两个重大判断”。强调要转变城市发展方式，更加注重集约高效。优化城市功能结构和空间布局，提升资源和空间集约节约利用水平，实现绿色低碳智慧发展。党的二十届四中全会提出，要完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，分区分类实施差别化、精细化用途管制。
2023年我部印发了《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，初步回答了城镇开发边界从“怎么划”转向“怎么管”的问题，支撑了各地开展城镇开发边界管理工作，引导城镇集约紧凑发展，城市盲目扩张“摊大饼”问题得到有效遏制。通知印发以来，我们积极跟踪各地实施的成效和遇到的问题，特别是“经济大省挑大梁”包片服务中的地方诉求，在广泛征求意见、总结经验的基础上研究制定了《办法》，将成熟做法上升为规范性文件，明确“划、管、用、调、监”全流程规则，既延续了已有实施效果较好的政策，又根据经济社会发展面临的新形势、新要求，特别是面向支撑“十五五”高质量发展，提出了一些新的改进和创新措施，为依法依规加强和规范城镇开发边界管理、进一步推动城镇开发边界精细化、差异化管控提供遵循，是完善国土空间规划体系，纵深推进“多规合一”改革的重要制度成果。
（二）《办法》的主要内容
作为城镇开发边界管理的基本制度文件，《办法》围绕划定、实施、调整维护等全链条全流程优化设计，全文共分为19条，主要内容包括以下几方面。
一是统筹发展和安全，合理安排城镇空间布局，推动城镇集约紧凑发展。城镇开发边界是指在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。《办法》明确城镇开发边界划定要守住资源安全底线，避让连片优质耕地和自然生态空间、地质灾害极高风险区和高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、重要矿产资源富集区域等不适宜城镇建设区域；要框定城镇开发边界内的新增建设用地规模，并将其作为国土空间总体规划的约束性指标，严控城镇建设占用耕地、林地、湿地等，让城市发展从“依赖新增土地”转向 “盘活存量空间”，从“向外扩张”转向“向内提质”，推动城市走集约发展的道路。通过统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线及绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线等空间底线，为城市各类开发建设行为“明底线、划边框”，防止城市“摊大饼”式无序扩张，守住绿水青山和田园风光，为市民保留更好的生态环境和休闲空间；引导城市紧凑布局、功能集聚，推动教育、医疗、养老、交通等公共服务资源更均衡、更高效配置。
(2026-02-28 15:01)

[自然资源部新闻发言人、宣教中心主任夏俊]各位媒体朋友，大家下午好！
欢迎各位参加自然资源部2026年2月例行新闻发布会。感谢大家长期以来对自然资源工作的关心支持。
党的二十届四中全会提出，要优化国土空间发展格局，深入推进以人为本的新型城镇化。城镇开发边界是国土空间规划编制实施中的一项关键内容。加强和规范城镇开发边界管理，对于加强生态文明建设、推动城镇内涵式高质量发展具有重要意义。为贯彻落实党的二十届四中全会和中央城市工作会议精神，进一步强化城镇开发边界管理，自然资源部制定出台了《城镇开发边界管理办法（试行）》。
出席今天发布会的有：自然资源部国土空间规划局局长谢海霞、副局长李亮。同时，为了大家更好地了解《城镇开发边界管理办法（试行）》的实践路径和具体实施，本次发布会还邀请了宁夏回族自治区自然资源厅副厅长马海军、上海市规划和自然资源局总体规划处处长潘海霞、陕西省榆林市自然资源和规划局副局长贺枫斐，他们将结合地方实际，分享城镇开发边界管理过程中的相关举措和经验做法。
首先请自然资源部国土空间规划局谢海霞局长介绍《城镇开发边界管理办法（试行）》有关情况。(2026-02-28 14:50)