温家宝总理在作政府工作报告时指出，“今年经济工作，要把防止经济由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为宏观调控的首要任务”，“今年要实施稳健的财政政策和从紧的货币政策”。

相较于实施多年的“稳健的财政政策和货币政策”，2008年一“稳”一“紧”的宏观调控新调，预示着一个显著的变化。连续多年的宏观调控，有哪些经验需要总结？如何贯彻落实今年的宏观调控政策，实现我国经济社会发展目标？土地政策又将如何进一步有效地参与宏观调控？连日来，围绕这些话题，两会代表、委员展开了热议。

土地政策参与宏观调控发挥重要作用

“经济连续5年保持平稳快速发展，没有出现大的起落。”这是政府工作报告列举的过去五年我国取得的举世瞩目的重大成就之一。　

的确，经过多年的探索、实践，宏观调控已经成为实现我国国民经济又好又快发展的重要举措。自２００３年以来，我国经济进入新一轮快速增长期。从２００３年到２００７年，我国经济年均增长速度达到１０．６％，年度之间波幅不超过１个百分点，国民经济持续保持平稳快速发展，呈现出经济增长较快、质量效益提高、结构协调性增强、群众实惠增多的良好态势，避免了经济的大起大落。取得这份了不起的成绩，与党中央、国务院审时度势，科学分析形势，针对经济运行中的突出矛盾和问题，综合运用财政、税收、关税、利率等多种手段，果断推出一系列宏观调控政策措施密不可分。

全国政协委员、国家统计局原局长李德水认为，宏观调控的主要任务就是熨平经济波动，促进国民经济又好又快地发展。过去的5年，这个目标在中国实现了。

他说，这几年中，中国出现了固定资产投资增长过快，特别是一些行业和地区盲目投资和低水平重复建设比较严重，一度出现重要原材料、能源及交通运输的供给全面趋紧；货币信贷投放过多，总体流动性过剩和某些方面信贷困难并存；国际收支不平衡等问题。同时，农业基础薄弱等经济发展中不稳定、不协调、不可持续的问题也逐步暴露出来。针对这种情况，党中央、国务院见事早、行动快，果断地采取一系列宏观调控措施，严把土地、信贷两个闸门，提高市场准入门槛，适时调整财政政策、货币政策，完善产业政策和土地政策，调整经济结构，加强薄弱环节，取得了显著成效。“没有这一轮宏观调控的举措，就不可能有今天的好形势。”

5年间，土地政策参与宏观调控，作为中央加强和改善宏观调控的重大决策，发挥了不容小觑的作用。全国人大代表、国土资源部原部长孙文盛认为，从2003年下半年以来，中央连续出台一系列调控措施，如整顿土地市场秩序，严格土地管理和严控新增建设用地供应，调整产业结构，治理低水平重复建设，调整住房供应结构等，对宏观经济产生了重要影响。国土资源部门按照中央要求，严把土地闸门，严格土地规划、计划和建设用地审批管理，每年实际新增建设用地规模基本控制在600万亩。作为新的宏观调控工具，土地政策特别是土地供应对总投资、房地产投资、工业产出，从而对总产出具有显著的影响，紧缩的供地政策对抑制投资过快增长，防范可能出现的“经济过热”，起到了积极作用。

当前宏观调控难在哪里？

2008年“两防”目标能否实现？这不是一个轻松的话题。事实上，人们不能回避，随着政府调控操作的持续和深入，调控效率出现了种种不尽如人意的情况。

专家指出，中国宏观经济一个大的问题就是 “三过”，一个是固定资产投资增长速度过快，第二就是货币与信贷投放过多，第三对外贸易顺差过大。这三个问题交织在一起，互相推动，但最突出和关系全局的是由政府主导的固定资产投资增长过快。数据显示，2007年全年全社会固定资产投资137239亿元，比上年增长24.8%，加快0.9个百分点。其中，投资增长主要来自于高耗能产业以及房地产业。全年房地产开发投资25280亿元，比上年增长30.2%，加快8.4个百分点。有色、黑色金属及非金属矿制品等“两高一资”（高污染、高能耗和资源性）行业的投资增长速度较快。

对此，国家发改委主任马凯认为："这些问题和我们所处的发展阶段和国际环境有关，因为我们进入了工业化、城镇化加快的阶段，投资增长快一些有它的合理性和客观必然性，但是合理的投资和不合理的投资搅合交叉在一块，调控起来就比较难。”

“宏观调控难度加大，主要是因为我国实体经济走上了快车道。”

全国政协委员，宁夏回族自治区政协副主席，民盟宁夏回族自治区主委安纯人说，“20世纪80年代和90年代，我国经济存在着明显的行政性周期，一般在政府换届后经济增长速度会加快，当经济出现过热或局部过热时，中央政府开始实施宏观调控措施，经过一段时期的宏观调控，经济增长速度会降下来。而这次情况有些显著的不同，自从2003年下半年开始实施本轮调控以来，经济增长速度不仅没有降下来，反而连年不断攀升。从总体上看，我国的实体经济已经走上了快车道，形成了惯性，投资增长持续高位运行，对外贸易顺差继续加大，要想短时间把这种惯性平稳地调整下来，难度在加大。”

同时他指出，“体制改革不到位，也是宏观调控难度加大的重要因素。”当前，投资体制和金融体制改革都滞后于经济发展。在现行的投资和金融体制下，地方政府主导的投资资金来源和投资行为不规范，投资冲动和投资饥渴难以抑制。 “近年来，财政政策性质虽然已由扩张转向稳健，但由于财政支出的刚性，财政支出对农业、教育、卫生等经济社会发展的薄弱环节的支持比重仍呈下降的趋势，而财政建设支出仍没有及时调整下来。因此，财政政策仍然带有一定的扩张性特点。2007年，长期建设国债发行规模由2006年的600亿元调减为500亿元，增加中央预算内经常性建设投资250亿元。中央预算内基本建设投资总规模达到1304亿元，比2006年增加150亿元。尽管财政政策已经转向中性，但实际上略带扩张的财政政策信号进一步增强了地方政府的投资冲动。”

“宏观调控效率遇到了既定增长结构的刚性制约。这种增长结构制约就像一个屏障，把调控政策的可能性效率限制在一个相当有限的范围内。”不少代表委员提出，中国目前经济的高速持续增长主要依赖第二产业的强大支撑，这种基本增长格局并没有改变，这就可以解释，为什么政府宏观调控关于加快转变增长方式的各项政策，在执行力方面的难度很大。例如为什么降低能耗和减少污染排放的政府调控目标很不理想，在主要不是依赖技术进步而是依赖资源产品、初级产品和廉价劳动力大量投入的情况下，以高耗能和高污染为特征的增长活动，是不可能发生根本性改变的。再如为什么在土地高压政策下仍然存在大量违法违规用地现象？在第二产业的主导性产值拉动如此强大的吸引下，对土地资源的扩张开发，当然必然成为地方政府拉动经济增长最有效的手段之一。

由于经济运行中深层次矛盾特别是影响经济发展的体制机制障碍的存在，宏观调控的效果难以十分理想，反映在土地政策调控效果上，也存在很大的问题。如：供地紧缩政策在实际调控中出现失力，实际工作中，往往是项目先作计划，再筹资金，再要土地，有了钱，就有地，土地在经济运行中，充其量只不过是“限制”要素，而不是“主导”要素。全国人大代表孙文盛认为，这种不正常的现象应引起有识之士的关注。

努力提高土地调控的针对性和有效性

2008年宏观调控的任务无疑十分艰巨。在围绕着“两防”目标打出的宏观调控组合拳中，土地政策责无旁贷。

政府工作报告明确要求：坚持严把土地、信贷闸门和市场准入标准，特别是要加强和规范新开工项目管理，严格执行项目新开工条件。坚决控制高耗能、高排放和产能过剩行业盲目投资和重复建设，提高限制发展行业的准入标准和项目资本金比例。违法违规建设项目要坚决停建。同时强调，从严控制新增建设用地特别是工业用地，严格执行土地用途管制制度，依法严格管理农村集体和个人建设用地，坚决制止违法违规占用耕地和林地的行为等。这一系列要求表明，土地政策参与宏观调控已经成为保护宏观经济平稳运行的迫切需要。

“一定要下决心把过快的经济增长速度特别是投资增长速度降下来。”安纯人委员提出，这一方面要依靠适度从紧的货币政策和加大对结构调整支持力度财政政策，另一方面，要想方设法降低各级政府的直接投资规模，减少财政政策对基本建设的支持力度，加大对结构调整的支持力度，把财政投资更多地转向教育、卫生、社会保障等薄弱环节，为拉动消费而不是为增加生产能力作贡献。特别要努力加大中低价位住房的供给，保证有足够数量的新建住房投入市场，要使用政府掌握的资源，切实为有需要的群众提供足够的经济适用房和廉租房，遏制房价过快上涨。

2008年，土地政策参与宏观调控，将更加心系民生。围绕“两防”加强和改善土地调控，意味着国土资源部门要进一步管住总量，严控增量，优化结构。坚决控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地，从严控制工业用地，保障民生用地供应。对此，新任全国政协委员李元表示衷心拥护。“治本之法在于统筹兼顾”，他认为，资源由国家垄断所产生的利益分配，要向基层倾斜、向农业倾斜、向农民倾斜，国家依法集中的利益，要向为全局利益作出贡献和牺牲的地方倾斜，这正是“利为民所谋”的表现。

此外，安纯人委员认为，对宏观经济运行中出现的短期现象，通过不同组合的宏观调控政策的作用就能有效解决；但对于宏观经济运行中长期或反复出现的一些问题和现象，如“投资饥渴症”问题、国民收入分配问题、资源环境税收问题、一些微观主体的软预算约束问题等，仅仅依靠宏观调控政策的运用是很难起作用的。对这些深层次问题，必须通过深化改革，转变政府职能，规范政府行为，改革国民收入分配结构，改革财政支出结构，转变国有企业、国有银行的经营机制，不断提高市场化程度，才能根本解决。

记者　张 晏　田春华　实习记者　吕苑鹃