全国矿产资源规划编制工作委员会 刘天科

实施矿产资源开发利用总量调控的重要意义

矿产资源开发利用总量调控是矿产资源规划的重要内容，是指以保持矿产资源开采总量与经济社会发展水平相适应为目标，根据国家或地方资源特点、市场需求、产业政策等要求，对重要矿产资源开采量和矿业权审批进程实行控制管理。我国既是矿业生产大国和消费大国，同时又是矿产品进出口大国。首轮矿产资源规划的实施经验和大量基础研究表明，实行矿产资源开发利用总量调控，加强重要矿种的宏观调控，对保障发展、保护资源、保持矿产资源开采总量与经济社会发展水平相适应，提高矿产资源可持续供应能力具有重要的意义。

一是有助于提高紧缺矿产的保障能力。当前，我国矿产资源开发还不能满足国民经济发展对部分重要矿产品的需求，部分紧缺矿产供需缺口较大，对国外矿产进口的依存度不断增加，2007年，我国石油对外依存度达到49%，铁矿石为52%，锰矿为56%，铬铁矿为97%，钾盐为71%；铜冶炼原料的对外依存度达到61%（进口矿品位按30%计算），比2006年提高了2个百分点；炼铝原料的对外依存度约为55%，比2006年提高了11个百分点，而且这种趋势在进一步加剧。过量地依赖进口必将会影响到国家安全和国家经济安全。而我国矿产资源潜力很大，具有提高保障程度的有利条件，主要矿产资源总体查明程度约为三分之一，多数重要矿产资源勘查开发潜力较大。通过总量调控引导企业促进紧缺矿产资源开发和利用，有利于提高紧缺矿产的保障能力。

二是有利于保护资源，促进优势矿产的资源优势转化。长期以来，我国优势矿产资源过量开采、低水平利用和过量出口问题比较严重，优势资源过早、过快耗竭，廉价资源大量流失，资源储备严重不足。据2007年统计，国家规定实行保护性开采的特定矿种钨、锡、锑,其基础储量与当年实际开采量之比,即静态保证程度分别为14年、12年与6年,资源优势已经不复存在，形势严峻。2000年以来，根据矿产资源规划，国土资源等部门在钨矿开发秩序治理整顿，制止乱采滥挖，限制过量生产和过量出口等方面加大工作力度，使钨精矿产量和钨品出口得到一定程度的控制，促使国际市场上钨的供求关系有利于生产和出口，钨价从最低谷的40美元/吨度逐渐上涨到255美元/吨度甚至更高的价位。国内钨价也从低谷2002年的1.6万元/吨一路上涨到高峰2006年底的10万元/吨，初步改变了“优势不优”的状况，促进了优势矿产的资源优势向经济优势转化。因此必须依据市场需求和我国矿产资源状况及时调控矿产品生产总量，有效保护优势资源，合理调控优势资源生产量和出口量，使得反映市场需求的矿产品价格在合理的范围内波动，充分发挥优势矿产的资源优势。

三是有助于调整矿业结构，促进矿业可持续发展。当前，矿业结构比例关系失调，找矿滞后于采矿，采矿滞后于选冶加工，致使接替和后备资源不足，这种矿产资源勘查、开采、冶炼、加工和利用等环节上的不平衡，导致上下游产业的脱节，造成矿业结构不合理，部分矿产资源每年新增探明储量与开采量的比例失调，资源枯竭速度加快，石油、铁、锰、铬、铅、锌、镍、钨、锡、锑、稀土和黄金等矿产资源查明资源储量增长缓慢，甚至逐年下降。据统计，铜矿资源静态可开采年限为17年，铅为7年，锌为9年，铝土矿为6年，在已探明的有色金属资源中已无矿可建，形势不容乐观，使矿业难以实现可持续发展。就铝土矿而言，近年来我国氧化铝生产发展很快，投资过热导致电解铝生产过快发展，供应过剩问题越来越严重，不少氧化铝生产企业为了达到高产增效的目的，采富弃贫，乱采滥挖浪费资源，从而加剧了铝土矿资源的枯竭。因此，必须从矿产资源勘查入手，重点抓住开采环节，通过调控开采总量引导下游冶炼加工产业发展，优化生产要素配置，促进矿业结构调整。

四是有助于保护矿区生态环境，促进人与自然和谐发展。矿产资源大量开发带来的矿山生态环境问题依然相当严重，这些问题已经影响到矿区人民的生活和社会的可持续发展。实施矿产资源总量调控，通过限制或禁止开采一些对环境影响和破坏较大的矿产，有效保护矿山生态环境，有助于维护社会稳定。

合理确定矿产资源总量调控方向

在市场经济条件下，矿产品适度短缺，有利于资源节约和矿业的发展。规划充分考虑市场配置资源的基础性作用，提出鼓励、限制和禁止勘查开采的矿种，加强对矿产资源勘查、开采活动的科学引导。

一是将供给不能满足需求，需要大量进口的紧缺矿产列为鼓励勘查开采的矿种进行调控，根本目的是提高重要矿产资源可持续供应能力。如以石油、天然气、煤炭、铁、锰、铜、铝、铅、锌、镍、钨、锡、金、钾盐、磷等为重点矿种，合理部署和加强勘查。稳定或提高石油、天然气等能源矿产的开采能力，最大限度地保障国家经济建设对能源的需求，鼓励开采铁、铬等金属矿产和钾盐等非金属矿产，扩大开采规模，满足工农业生产的需要。

二是从以下方面来确定保护与限制性开采矿种：供过于求、生产严重过剩的；需要限制出口，稳定价格、保护资源的；需要节约利用、集约开发和循环利用的矿产资源；限制开采有利于促进矿产品供给结构优化的；限制开采有利于促进产业结构调整的。规划在此基础上，将一些特殊煤种和稀缺煤种、钨矿、锡、锑、稀土、铝土矿、石墨等矿产列为了限制性开采矿种。同时，规划强调要加强对铟、锗、锆、钒等稀散稀有金属矿产的保护，其主要原因是我国稀散稀有金属资源丰富，探明储量都居世界前列。尤其是许多制约着现代高科技发展和军事用途广泛的稀有金属蕴藏量在世界上所占比例很大，为保持资源优势，从加强战略储备角度也需要限制这些矿产的开采总量。

三是从环境保护角度，规划禁止新建对生态环境产生不可恢复的破坏性影响的矿产资源开采项目。将资源开发对环境影响破坏较大的矿种列为限制禁止勘查开采矿种。限制开采砂金、砂铁以及其他一些重砂矿物，禁止开采蓝石棉、可耕地的砖瓦用黏土等矿产，保护人居环境，促进社会和谐稳定。

规划中科学制定了重要矿产资源开发利用的总量控制指标，而且调控指标有保有压，对鼓励性开采矿种提出预期性指标，对限制和禁止开采矿种提出约束性指标。并且主要针对国家规定实行保护性开采的特定矿种和优势矿产，重点对影响开采总量的矿产品消费需求、市场价格、保有资源储量、矿山生产能力、出口量以及资源综合利用等各方面因素进行了深入研究，提出了矿产开采总量指标以及矿业权投放的控制要求，保证规划调控目标的实现。

切实保障矿产资源总量调控实施

规划中总量调控目标实现的关键在于行之有效的政策措施，需要综合运用经济、法律和行政手段，对保护性开采的特定矿种和优势矿种提出限制开采和控制的要求，对紧缺矿产的勘查开采提出鼓励性的政策措施，来加强对鼓励开采矿产的开发利用，加大对限制开采矿产的规范力度，严禁对禁止开采矿产的开发活动。

对大中型矿山企业实行重点监控

大中型矿山企业是矿业的主体，应按照年度产量控制指标编制分年度计划报有关主管部门，政府应加强对大中型矿山企业总量控制指标执行情况的监督检查，定期调查与监测采矿总量调控实施情况，同时加强矿山储量动态监测管理。

加强总量调控矿种开采的监管力度

继续深入开展整顿和规范优势矿产矿山开采秩序，依法取缔无证开采等违法勘查开采行为，依法查处以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的行为，制止乱采滥挖；从源头上对采矿许可证的投放进行严格管理，对已经取得采矿权证，但浪费资源、破坏环境、安全生产设施不全的矿山企业，要依法予以处罚。总量控制不仅要控制产量，更要从矿业权的管理着手，调节产量与产能之间的关系，要对生产环节进行严格监管，对超指标进行开采的企业，可在下一年度的指标中扣除。要加强部门配合，清理整顿优势矿产生产经营秩序和在建项目，依法取缔未经审批和无照经营的优势矿产加工产品生产、经营单位。

建立优势矿产开采和出口总量调控机制

要根据市场形势，建立矿产资源开发利用和出口管理机制，对优势矿产适时调整开采总量，严格控制出口总量，加强出口配额管理，严禁超计划开采和过量出口。如商务部从2007年开始对钼实行出口配额控制，从2007年6月开始对钼原矿实施15%的出口暂定关税，对调控钼矿开采总量起到了很好的促进作用；积极引导矿山企业提高调控开采和出口总量意识，变资源优势为经济优势；政府主管部门和矿业协会定期发布矿业开发与矿产品市场需求信息，引导矿业投资方向；通过对“引进来，走出去”的统筹安排，推进矿产资源利用的对外开放，避免矿产品价格的恶性竞争；做好矿山储量动态监测和矿业权核查工作，为科学调控矿产资源开采总量提供基础支撑。

合理分解落实总量调控指标

规划要统筹勘查开采的政策，逐级落实总量调控指标。根据矿产资源供需情况，结合矿业经济增长速度和矿业产值目标，合理确定探矿权、采矿权的投放数量和布局。对国家和本省限制开采的矿产，各地应根据实际情况，将国家下达与省拟定的年度产量控制指标分解落实到各规划分区和主要矿山，并严格监督落实，保持资源优势，防止不合理开采。如首轮规划中，湖北、山西和山东等省，把总量调控指标在市、县进行了科学分解，并在市县级规划中落实到了大中型主产矿区，调控效果显著。按照下级规划服从上级规划的根本原则，省级规划总量调控方向要与全国规划保持一致，相关主产省份要落实和充实对国家限制开采矿种的政策，与全国规划不一致的要调整对这些矿种的规划方向。指标的分解和落实要依据矿山企业状况、开发利用情况和资源利用水平等因素进行，适当向规模大、资源开发利用效率高、综合利用好的地区和企业倾斜。（作者单位：中国国土资源经济研究院）