村落掩映，绿荫摇曳，平整的农田从公路两旁向远处延伸，田间基本农田保护标识、界桩格外显眼……走进屈原曾上下求索的汨罗境内，连片的农田展现出一幅幅美丽的画卷。作为全国首届国土资源节约集约模范县，汨罗市的耕地保护工作，也开展得有声有色。

　　记者在采访中发现：汨罗市以完善体制、落实责任为突破口，发动各级党委、政府、相关部门、村集体组织以及农民群众等各方面力量参与保护耕地工作，一支各方共同守“红线”、建“红线”的“协奏曲”响彻汨罗大地。

　　“六长”负责制，以制度传递责任——构建“市长、局长、乡长、所长、村长、组长”无缝对接的耕地保护网络

　　汨罗市地处水土丰腴的汨罗江畔，是全国重要的商品粮生产基地，但人均耕地只有0.93亩，为全国平均水平的67%。在经济快速发展以及人口、资源、环境三大约束的压力下，汨罗保障发展与保护耕地的矛盾十分尖锐。

　　结合本地实际，汨罗市制定了一套耕地保护责任体系——“六长”负责制，即由市长、局长、乡（镇）长、国土资源所长、村长（社区主任）、组长负责辖区内的耕地保护，乡（镇）党政一把手为本辖区内耕地保护的第一责任人。在此基础上，汨罗市人民政府及时调整充实成员，制定实施方案，对基本农田实行定位、定面积、定人的管理模式，明确村组基本农田保护责任人，明确地块承包人的管护责任，做到每个乡镇、每个村、每片地都有责任人。

　　“这种责任机制，将日常监管的主体延伸到政府，更一竿子插到村集体组织。”汨罗市国土资源局局长叶光辉说，“比如，村主任和村支书就必须承担四大职责：一是认真学习、带头遵守耕地保护法律法规和政策，依法申请、使用土地；二是宣传土地管理法规政策，增强群众的法制观念；三是及时发现、报告违规占用基本农田、破坏种植条件等行为；四是如实反映违法用地事实，按要求提供相关证明材料，积极协助查处土地违法案件。”

　　为落实各责任人肩上的担子，汨罗市建立强有力的监管、考核机制，将工作责任传递到个人。一方面，实行一票否决。由组织部门牵头，国土资源、农业等部门参与，严格实施领导干部耕地保护离任审计，凡是审计不达标的干部，一票否决，限期内不提拔、不重用；同时，将耕地保护纳入全市三个文明考核的重要内容，对考核不达标的实行一票否决。另一方面，对违法违规人员按照就高不就低的原则，进行“顶格处理”。对违法建设，该拆除的拆除，该没收的坚决没收。据介绍，2011年以来，汨罗先后向公安机关移送涉嫌非法占用耕地犯罪案件7起，其中，1名乡镇党委书记、1名公安干警、2名村民组长和5名其他人员被立案查处。

　　“责任机制的约束，引起了各级政府尤其是主要领导的高度重视，我们的耕地保护工作也因此好抓多了。很多事情不再只是国土资源部门一家的事情，各级政府和部门的负责人自己就会考虑怎样来实施、处理。”叶光辉说。

　　多部门参与，凝聚工作合力 ——明确部门权责，整合部门职权，变“单兵”为“共管”

　　近年来，汨罗市在明确部门权责的基础上，整合部门职权，凝聚工作合力，推动土地管理、耕地保护由国土资源部门“一家管”向“大家管”转变。

　　“一是多部门联合审批机制，二是联合建设机制，三是联合执法机制。”市长周金龙介绍，“比如招商引资时，发改、招商、环保、国土资源、规划等部门联合把好第一道关，形成初审结论、出具支持建议后，方可进入下个环节；实施土地开发整治项目时，从选址到验收，国土资源、农业、林业、环保、水利、财政等部门‘一个也不能少’，紧密配合，全程参与；查处土地违法行为时，法院、检查、公安、监察、国土资源、住建、规划、电力、工商、税务、农业、林业、水利、人社等部门联合行动，依法处置。”

　　以处理土地违法行为为例，汨罗市建立了由市政府办、法院、检察、公安、监察、国土资源等10多家部门参加的联席会议常设办事机构——控建拆违办，实行集中办公、联合行动、高效处置。

　　叶光辉告诉记者：“控建拆违，是实际工作中面临的一个棘手问题。在现行政策框架下，国土资源部门人手有限，有时难以发现，发现了又没有强制执行权，只能向人民法院申请、移送，等到申请法院执行，违法建筑已成规模或已建成，执法成本大幅上升，执法难度大幅增加。但如今，每次控建拆违行动不再是‘单兵作战’，都由当地党委政府牵头，控建拆违办协调公安、检察、法院、监察、国土资源、规划、司法、信访、住建、卫生、电力、消防等部门参加。这样既合法合规，又缩短执行时间，提高控建拆违效果。2010年，我们在查处几宗‘小产权房’时，就有16个部门联合行动，供电部门依法断电，供水部门依法断水，控建拆违行动非常成功。”

　　一位国土资源所所长告诉记者，有了“共同责任体”，“我这个国土资源所的小小单兵，变成了多部门协同的部队，从而有了‘大家用地大家管’的大好局面。”

　　耕保协会，以群众自制促自发保护——发挥农民“第一守护人”作用，激发村民保护耕地的主动性和创造性

　　农民是耕地的“第一守护人”。近年来，汨罗市积极引导退休教师、老干部和村民成立耕地保护协会，协助制定《耕地保护章程》，落实耕地保护巡查、法律政策宣传和土地纠纷调节等任务。

　　这种群众自治、农地农民管的模式，源于人地矛盾突出、农民公民意识的成长；它的成立，从政府社会管理尤其是土地管理创新方面，推动了土地管理工作的发展。

　　2011年以来，汨罗各地的农民耕地保护协会如雨后春笋。在国土资源部门的引导下，目前全市132个行政村的农民自发成立了耕地保护协会。

　　耕地保护协会具有几大职责：一是对建房把关。所有农民建房审批首先由协会把关，协会出面协调，禁止占用农田。二是保护熟土，要求施工单位采用表土剥离等措施。三是制止撂荒。协会规定，承包地抛荒2年以上，就由集体收回；确实有困难不能自己耕种的，可提出申请，由协会引导种粮大户承包。

　　“耕地保护协会作为新生事物，也面临规范、引导等问题。有的耕地保护协会缺乏大局观念，在个别问题上与当地乡镇政府、村委会工作不协调。对此，我们准备建立乡、市两级的耕地保护协会，引导全市协会良性发展。”叶光辉表示。

　　2012年6月4日，汨罗市桃林寺镇大托村民自发成立全国首个耕地保护与发展粮食生产协会，把保护耕地和发展粮食生产有机结合在一起。村民们告诉记者，协会的目标和任务是协助村民委员会杜绝违法占用耕地的行为发生，力推合理用地、节约集约用地，严格限制使用耕地用于非农业建设，防治耕地撂荒、污染，努力提高耕地质量和增加耕地数量；根据广大群众的需求，努力提高工作能力和服务水平，组织和带领群众依法依规用地、节地和护地，稳定粮食生产面积。

　　“有了农民的参与和自觉守护，耕地保护工作有了巨大的跨越，相当于我们手头多了一支强力的群众队伍。在具体工作中，村民们自发协调解决的一些事情，是单单依靠国土资源部门做不到的。”一名工作人员感慨道。

　　从“守红线”到“筑红线”的攻守转换 ——变被动“守”为共同“护”，筑起一道社会各方力量共同参与的耕地防线

　　在政府的主导、部门的支持和群众的参与下，汨罗的耕地保护形成了多方参与、共同协作的局面，工作取得了巨大成效。

　　“但这并不意味着，我们就此可以懈怠，而是更应该充分利用这一好的环境和平台，加强国土资源系统自身的管理，提高我们服务和管理水平。”叶光辉说。

　　在土地利用规划编制和执行过程中，坚持“划优、划近、划整”原则，将交通沿线、城市、村庄、集镇建设用地周边的耕地优先划入，努力使基本农田朝“优质、集中、连片”的方向发展。在用地审批过程中，严格坚持农民建房“三到场”制度：受理建房申请后，国土资源部门必须到现场审查是否符合用地条件；申请批准后，必须到现场确定“四界”；住宅建成后，必须到现场检查是否按标准用地。严格坚持“一米法则”，国土资源执法监察大队对乡镇所的巡查时发现违法建筑已超过1米高度，将追究乡镇国土资源所包片巡查人的责任；把高标准基本农田建设作为改善农业生产条件、培植高效农业、夯实农村发展的大事来抓，以大建设促进大保护，不断加大耕地质量建设的力度。

　　“总而言之，保护耕地是一项艰巨的任务，不仅需要国土资源部门的努力，更需要发动社会各方面力量，建立‘大家用、大家管’的机制，筑起一条各方面共同参与的耕地保护防线，这样才能变被动‘守’为有效‘管’和合理‘用’。”叶光辉这样总结。

　　思路是否正确、机制是否完善、管理是否到位，可以通过实践得到最好的检验。在采访现场，记者亲身感受到汨罗耕地保护工作的成效——耕地集中连片，村落大多聚集在百米以外的丘陵地带，给“良田”让出巨大的空间；土地整治项目区内，林成行、渠成网，笔直的田间路穿插在田间。碧绿的稻田边，土地整治和基本农田保护区的标识牌格外显眼。