国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任  蒋省三

在改革开放30年之际，党的十七届三中全会系统回顾总结了我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，对进一步统一全党全社会认识、大力推进城乡统筹发展、加快推进社会主义新农村建设，具有重大的、深远的意义。会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是一个充满改革进取精神的纲领性文件，既与党的十一届三中全会解放思想、实事求是的改革精神一脉相承、气势磅礴，又有新的探索、新的理念和新的突破，充分体现了解放思想，科学发展的时代精神，必将和党的十一届三中全会发挥的历史作用一样，为中国经济、社会的繁荣和发展奠定更坚实的基础。

农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，土地问题是农村的基本问题，土地制度是农村的基本制度。下面，我围绕土地管理制度问题谈谈学习党的十七届三中全会精神的认识和体会。

实现对农民土地权利全面、完整的保护是贯穿《决定》的主线

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，最引人注目的是对农民土地权利提供一体化保护。如果说30年前党的十一届三中全会开启了农村土地权利在农地农用方面的保护，那么，党的十七届三中全会则提出了对农地非农用时农民土地权利的再保护。党的这两个三中全会精神相互呼应，上下连贯，形成了具有历史意义的完美篇章。这些成果，来之不易，意义重大，作用深远。

《决定》关于推进农村改革发展五大原则的第二大原则明确规定：“必须保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点、落脚点，坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题。保障农民政治、经济、文化、社会权益。”这充分反映了党中央、国务院对下一步农村改革发展中，尊重和保护农民权益的高度重视，继承了十一届三中全会以尊重和保护农民土地权益为主线，深化土地制度改革的基本精神，切中了当前工业化、城市化进程中，由土地利益引发的社会问题的要害，体现了以改革促发展的精神，为深化土地制度改革提供了明确的指导思想。

党的十一届三中全会开启了以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制，经过连续出台一系列法律政策，直到十七届三中全会，进一步赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，明确提出现行土地承包关系要保持稳定并长久不变。

《决定》提出的“保持稳定、长久不变”，是从权利的时间上和形态上强调的。所谓时间上强调长久性，所谓形态上强调稳定性。所以说，农地农用的农民权益的保护到现在为止，已经进入了一个深度保护的阶段，但是，农地变为建设用地的过程中，对农民权益的保护却相当薄弱，这是现实。

《决定》在“推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则”一节中提到，2020年农民人均收入要比2008年翻一番，任务是相当艰巨的。农业生产已连续五年丰收，今年估计是创纪录的丰收年。农民收入有了较大的提高，而且这五年也是财政连续加大投入的五年，但是城乡收入差距仍在拉大。我们在调研中发现，传统农区农民家庭的收入中，来自于农业的、工资性的和其他收入各占1/3。但在沿海发达地区，来自农业的收入只占10%，来自于工资性的收入约占30%左右，而来自于财产收入占了一半以上，这些财产收入主要来自土地以及相关的财产收益。所以，党的十七届三中全会把农民土地权益的保障作为改革的一条红线，这就体现了党中央把提高农民收入、缩小城乡差距，提升到了一个很重要的位置。

农民土地权利的问题集中表现为农地非农用过程中农民土地权利的缺乏，这是现行土地制度的根本性问题。政府是土地唯一的垄断者，低价从农民那里征地，高价出让，形成了地方政府的土地出让金收益，形成地方政府的土地财政现象。土地财政收入连同地方政府土地抵押的贷款，形成的巨额基础设施投资资金，推动了城市的外延扩张。建设用地结构的扭曲，招商引资背后的政府财力大比拼，失地农民引发的社会问题，基本农田保护成为中央政府和地方政府的博弈等等土地问题的根源，就是农地非农用过程中权利保障不完整，农地非农用时农民土地权利保障严重缺失。