当运动健儿在奥运赛场上奋力拼搏、再创佳绩的时候，在我国东北边陲鹤岗市，有一群国土人也在保护资源与保障发展的跑道上积极探索，努力创新，提出了向采煤沉陷区要土地的思路，创造了一个又一个奇迹——

10平方公里的土地，樟子松牢牢扎根，沙棘顽强生长。而在6年前，这里曾是一片荒芜的排矸场。

南山煤矿原址，一片繁忙景象。硕大的露天坑已经回填了3/4，检顺集团的高科技项目将落户这里。

新兴煤矿原址，纵深近百米的露天坑让人震撼，而在不久的将来，这里将建成一座地质博物馆。

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对鹤岗市国土资源局的努力，市政府主要领导给予了高度评价：“对沉陷区土地的再利用，节约了耕地、节省了征地成本、支持了招商引资工作，你们是在版图没有变化的情况下，增加了我市土地面积，功不可没。”

在今年6月召开的全国节约集约用地经验交流会上，鹤岗的经验受到广泛好评，与会者普遍认为这一做法很新颖，也很实在，意义非常大，希望到鹤岗看看、学学。

带着大家的好奇和疑问，8月11日，记者一行从哈尔滨市出发，驱车5个多小时抵达鹤岗市。

科学发展、管理创新为集约用地注入活力

到了这里，记者听到的第一句话就是“咱们脚下埋的都是煤”。

鹤岗市位于黑龙江省东北部，是以煤炭为主的矿产资源型城市。全市煤炭储量达20多亿吨，年产原煤2000多万吨，可采100年以上。作为煤城，这里拥有近百年的采煤历史。从1914年发现鹤岗煤田开始，煤炭就成为城市发展和人民生产生活的重要依托和保障。新中国成立后，第一对现代化矿井──新一煤矿也诞生在这里。目前，该市已累计为国家生产煤炭5亿多吨。然而，在作出巨大贡献的同时，鹤岗也付出了沉重的代价。

由于多年开采煤炭，鹤岗市形成了大面积的采空区和沉陷区。目前，全市地下采空区面积达到42.53平方公里，占煤田开采范围的46.7%；地面沉陷区面积达63.73平方公里，是采空区面积的1.5倍，占煤田开采范围的70%。随着煤田的进一步开采，再加上原沉陷区边坡滑动使地表产生剧烈变形、造成地面建筑物出现破坏等因素影响，预计到2010年，沉陷区面积将达到76.98平方公里。大面积的采煤沉陷区，给土地资源、生态环境以及百姓生产生活造成了严重的威胁。据统计，全市受地表塌陷破坏影响的居民达31752户、房屋建筑面积138.7万平方米。采煤形成的矸石山占压大量土地，造成资源浪费。与此同时，随着地方经济的发展，鹤岗市用地供需矛盾日渐突出。2005年鹤岗市仅工业用地一项占用耕地面积就达到21.8公顷，2006年达到108公顷。一方面要坚守18亿亩耕地红线，一方面要保障经济发展用地需求，如何破解难题？鹤岗市国土资源局领导班子经过多次召开会议，反复研究磋商，并组织现场调研，邀请专家论证，最终将目光落在了采煤沉陷区上。

谈到向沉陷区要土地、要效益的战略构想，市国土资源局党组书记、局长刘军感触颇深。他说，科学发展，管理创新，为鹤岗市走节约集约用地之路注入了新的活力。向采煤沉陷区要土地，是该局进一步解放思想，更新观念，积极推进国土资源管理创新，努力构建保障和促进科学发展新机制的一项重要举措。

“不能轻言不行，也不能简单说行，要研究怎样更可行”

黑龙江省国土资源厅在推进管理创新的实践中，提出一个重要思想，那就是：“对于资源保障问题，不能轻言不行，也不能简单说行，要研究怎样更可行”。向采煤沉陷区要土地，到底可不可行？鹤岗市国土资源局进行了科学的论证，深入的研究。

走进市局党组副书记、副局长李树峰的办公室，桌上一本厚厚的绿皮书吸引了记者。李局长抚摸着书皮，对记者说：“这是我们与沈阳大学联合完成的《鹤岗市采煤沉陷区土地开发规划研究报告》，它是实现向采煤沉陷区要土地战略的科学保证，这每一页纸每一个字都凝聚着同志们的心血啊。”

为了实现向采煤沉陷区要效益的战略构想，2006年，鹤岗市国土资源局向市委、市政府提出在鹤岗煤田建设抗变形建筑物的土地开发利用计划。这一计划得到市委、市政府领导的高度重视，在市财政并不十分宽裕的情况下，毫不犹豫地为市局拨付了136万元的研究经费。市国土资源局圈定10个地理位置优越、用地开发价值可观的沉陷区土地作为试点，与沈阳大学联合进行鹤岗市采煤沉陷区土地开发规划研究，根据经济上开发价值高、技术上可行的原则，提出建筑规模、建筑层数、抗采动变形措施与建议，以此指导采煤沉陷区土地的开发利用。2007年6月，《鹤岗市采煤沉陷区土地开发规划研究报告》完成。为了确保项目实施的安全性和可行性，市局又邀请国内权威机构煤炭科学研究总院唐山研究院对报告进行鉴定。同年8月，该报告通过唐山研究所的鉴定，认为这样大规模在城市采煤沉陷区进行以建设抗变形建筑为主的土地开发研究在黑龙江省属首次，其研究成果达到国内技术先进水平。

试点涉及10个沉陷区段，关涉峻德、兴安、富力、新陆、南山、振兴、益新等7个煤矿，土地总面积10平方公里。市局土地规划科科长廉忠刚拿出一幅约2米长的采煤沉陷区土地利用规划图，上面用不同颜色标示出四个规划区。绿色区域代表的是目前可建区，即现在就可以建抗变形建筑物的规划区域，该区域地面下方煤炭资源已经采完，或者是地面压占的煤炭资源为永久煤柱及没有经济开采价值的孤立的边角煤，今后没有采动影响的区域，面积达2.07平方公里。此外，还有快速发展可建区、发展可建区和远景发展区三个规划区。抗变形建筑物建设必须等待开采完个别的危险煤层之后方可建的区域为快速发展区，面积达0.29平方公里；在建抗变形建筑物2年前，对其下部及其外扩区域的煤层必须提前开采，该区域地面压占有开采经济价值的煤炭资源，煤炭资源开采完毕两年后(地表移动稳定)，地下采空区及冒落带经注浆处理后的可建抗变形建筑物区域为发展可建区，面积达1.49平方公里；地面压占有开采经济价值的煤炭资源，待以上区域建设抗变形建筑物后，总结其经验后的再建区为远景发展区，面积为0.93平方公里。通过对这四个区域的开发，可解放出可利用土地4.78平方公里，节省征地成本71700万元，节约占用耕地后用于新整理耕地资金1195万元。李树峰副局长给记者算了一笔账，如果按平均每个项目用地7公顷计算，目前10个区段中可利用的土地可为全市解决68个项目的用地。而全市所有沉陷区通过开发，预计可解放出可利用土地10平方公里。

谁治理谁受益，政府企业百姓都满意

采煤沉陷区土地利用切实可行，但沉陷区内的土地需要治理、改造、经过技术处理后方可利用，土地开发成本较大，单纯依靠政府投资远远不够。为了吸引社会多方投资，共同治理和利用采煤沉陷区土地，本着“谁治理，谁受益”的原则，市政府2007年出台了《鹤岗市采煤沉陷区土地利用管理暂行办法》，对利用沉陷区土地的单位或者个人给予政策优惠。首先，在新一轮土地基准地价没有出台之前，仍沿用2005年7月鹤岗市政府公布实施的熟地基准地价标准和土地年租金标准；其次，土地在治理改造过程中的投资费用可以抵顶部分土地出让金或土地年租金；最后，新的土地基准地价和土地年租金标准公布后，沉陷区工业用地按30%收取土地出让金或者土地年租金。

这一政策极大地调动了投资者利用沉陷区土地的积极性。目前，鹤岗市顺通驾校、弘大社会福利复合水泥速凝剂厂、鹤岗市鞭炮储备库、市林业局贮木厂、市万利木材综合加工厂、均源型煤厂、龙跃米业等7户企业已经在采煤沉陷区落户，总用地面积达25.28公顷。利用沉陷区土地上项目，得到政府、企业、百姓的广泛好评。在南山煤矿原址施工现场，南山区区长徐文指着一处露天坑，对记者说：“像这样的大坑在南山区有很多，市国土资源局提出的采煤沉陷区土地治理和利用措施，给我们解决了大问题，带来了经济、环境等多方面效益，老百姓也特别欢迎，搬迁工作进行得非常顺利。”顺通驾校老板说：“虽然在建设抗变形建筑物的地基处理上，我们投入了比普通地基多20%的成本，但是能够利用地理位置好、交通便利、用地成本低的土地，有市政府的政策支持，有国土资源部门的把关，我们可以获得更大的收益。”据市局土地利用科科长丁艳荣介绍，目前嘉晨选煤有限公司等11户企业正在申请利用沉陷区土地进行工业项目建设，预计用地48公顷，投资额达6900万元。

为了规范采煤沉陷区土地利用行为，《办法》规定，采煤沉陷区土地利用由市国土资源局统一规划、统一管理，沉陷区土地的复垦、绿化工程也要统一规划，严禁乱占滥用。采煤沉陷区范围内的土地上项目不能“拣进篮子就是菜”，必须提供市发改委的批准立项文件；拟建项目必须符合国家产业政策和环保要求，符合鹤岗市城市总体规划；批准用地前必须进行地质灾害危险性评估和抗变形设计。而用地单位在土地使用过程中，必须按照市国土资源局地质勘探队根据不同地质条件作出的技术设计进行抗变形处理、地基处理等。为了使全市所有沉陷区土地都得到合理开发，今年，在市政府的支持下，全部沉陷区63.73平方公里土地的地质灾害危险性评估工作全面启动。同时，《鹤岗市采煤沉陷区治理专项规划》目前已经完成，规划总的原则是：全面规划、高效利用、因地制宜、逐步实施。预计到2020年通过回填露天坑和平整矸石山，采用客土植树技术，可新增林地17.53平方公里；通过将沉陷区居民、医院、学校的搬迁，可腾空土地3.61平方公里；通过建设抗变形建筑物，可解放出建设用地10平方公里；同时结合《鹤岗市城市总体规划》，可留出城市生态涵养地17.1平方公里。

坚持因地制宜，实现土地集约利用

鹤岗市采煤沉陷区土地利用和综合治理工作，始终坚持因地制宜，宜农则农、宜林则林、宜建则建。除了利用抗变形建筑物措施开发利用沉陷区土地外，还通过平整矸石山，采用客土植树技术，增加了大片的林地。

如果不到鹤岗市最北部的原岭北矿露天排矸区看看，真的不敢相信石头上而且还是煤矸石上竟然可以种树。来到这里，远远就看到“兴山区土地复垦项目”的石碑，在阳光下熠熠生辉。进入约7.6平方公里的项目区，看到高低错落的樟子松、沙棘茁壮成长、渐渐成林，记者由衷地竖起了大拇指。据市局土地整理中心施威展主任介绍，该项目获得了国家能源部科技进步三等奖。

此前，这里原是寸草不生的排矸区，大大小小的煤矸石堆积成山，生态环境受到严重破坏，植被覆盖率几乎为零，部分矸石还出现自燃，

产生大量烟尘和有害气体，特别是鹤岗市常年刮西北风，这些气体被风吹进城市，直接影响人民群众的生产生活。为改变这一情况，从2002年开始，鹤岗局在对矸石山进行科学研究的基础上，引进客土种植松树技术，投入1020万元资金对该区域进行复垦绿化。施威展爱抚着小树，满心喜悦地告诉记者：“樟子松的树干每年长出一节，如今已经长出了6节。”是啊，这每一节都记载着一个故事，都饱含着一段深情。

鹤岗矿山地质公园曾是一处露天坑，废弃多年，存在着严重的土地资源浪费现象。为了有效利用这片土地，鹤岗市以岭北矿南北露天、新一矿竖井、矿史馆、万人坑、“狼窝”、日本秘密地下工事展览馆为依托，精心设计和打造了一个国家级矿山公园，规划占地665.72万平方米，建设总投资8342.61万元，工程建设投资期为5年。2005年9月通过国家批准，该园成为全国首批重点建设的28家矿山公园之一。3年来，经过全市上下的共同努力，公园的四大板块、十大景区建设已取得积极进展。气势恢宏的仿木雕矿山公园大门已巍然耸立，70米长的浮雕壁画，真实再现了矿区百年历史。公园的建设，不仅实现了对采煤沉陷区土地的利用，提高了土地集约利用水平，也对改善全市生态环境起到了重要作用。

采煤沉陷区土地利用和综合治理，在鹤岗市从尝试到形成一定规模，取得了初步成效，实现了七赢的效果。第一，使不可利用的土地资源得到了开发，实现了土地的集约利用。第二，通过对治理土地的单位给予于优惠政策，减轻了企业的压力，激励了他们的投资热情。第三，政府可以通过沉陷区土地的再利用，增加财政收益。第四，减少了对耕地资源的占用，对坚守耕地红线，缓解土地供需矛盾有重要意义；第五，减少了利用耕地后维持占补平衡所需的资金；第六，节约了征用耕地带来的征地成本；第七，改善了生态环境，美化了市容市貌。

结束采访的时候，已是深夜。造型独具的街灯闪烁着光芒，照亮了整个城市。（记者  王 彦  王 建  本报通讯员  孙佳岩）