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20年不移的坚守——湖北荆州基本农田保护纪实

2009-06-29      来源:中国国土资源报     
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高产农田建设,增强了近年来荆州基本农田保护的内动力。图中的新风片高产农田建设示范区,目前已成为现代设施农业的典范。(吴永成 摄)

改革开放30年,荆州基本农田20岁。这块富庶的江汉平原腹地,孕育了太多的“第一”:全国第一块基本农田保护区的诞生地,基本农田保护18条和“五化”的源头,湖北成立的首家土地整理中心,从土地整理到土地整治的排头兵……第19个全国“土地日”前夕,本报记者走进基本农田保护的发祥地,追寻这块富饶土地上曾经发生的故事,探访“老典型”今日演绎的新精彩。

“湖广熟,天下足,湖北粮仓在荆州。荆州灾年粮歉收,全国饥荒百姓愁。”来到湖北省荆州市,这首流传颇广的民间歌谣会幻化成生动的画面。

六月并不是江汉平原最美的季节,油菜、小麦、大豆都已相继收割完毕,棉花刚刚露出头来,花生地冒出了些许黄花,水田里秧苗才挺起纤细的腰身。极目之处,开阔肥沃的田野一直延伸到地平线,酷暑热浪丝毫按捺不住这片肥厚土地的勃勃生机。

第一块基本农田为何诞生于此?20年的风云际会有过多少跌宕起伏?保护基本农田的终极目标如何实现?老先进为何总能焕发新活力?没有沾沾自喜,没有豪言壮语,荆州国土人一如既往,谨慎乐观,务实前行。

 源起:

“要像‘画地为牢’那样把耕地保护起来”

“种下锄把可繁衍竹海,插上木犁能长成森林!”来到这里,你就能读懂荆州人说这句话时的骄傲。

20年前,基本农田为何诞生在荆州?那些为划定基本农田保护区的设想寝食难安、奔走呼吁的人们,无论如何也未曾想到,这一地方政策的出台,日后会成为一项制度,写入《土地管理法》,还会出台《基本农田保护条例》!无怪乎有人评价,湖北省荆州市监利县周老嘴镇的第一块基本农田保护木牌,和安徽凤阳小岗村印着18个红手印的包产到户的契约,同样具有划时代的意义。

“从筹划到运作,很困难,很艰辛。”荆州市国土资源局总工程师刘学工,是这一历史的见证人。

1988年担任用地科副科长的他,对当时的发展方式感触颇深。“那时征地可以称得上是‘指手划圈’,大多数地方领导自然不会赞同划定基本农田保护区的设想,认为这样做肯定会阻碍工业和城镇的发展。”

当时,正是“工业兴荆州”、“五个轮子一起转,重点抓村办”口号叫得响的年代,由于那时基层干部依法用地意识淡薄,集镇建设一哄而上,土地管理机构又不健全,乱占滥用耕地现象到了势不可挡的地步。

1977年至1987年的10年间,荆州地区共减少耕地超过110万亩,年均减少10多万亩。10年来的耕地减少面积,接近于1987年荆州耕地总面积的8%,相当于荆州辖区内石首县的耕地总量!依此类推,100年后,“粮仓”荆州将无地可耕!

这样的数据,让时任荆州土地管理局局长聂光炎和副局长徐欣感到了压力和担忧。尽管刚在全区范围内开展了一次对非农用地的清理行动,但他们都明白,即使将来非农用地能按程序申请报批,可一旦没有用地规划和不能逾越的红线,就不可能从根本上解决问题,耕地被占的势头难以遏制。

“要像‘画地为牢’那样把耕地保护起来,以满足人口的基本承载水平。”一个偶然的机会,原监利县土地管理局干部刘汉尧的“人地生态平衡”构想,引起了徐欣的重视,这一观点和他当时的忧虑不谋而合。在他的鼓励下,刘汉尧很快完成了一份“划区初步设想”。

1988年2月,全荆州地区土地管理年度总结工作会议召开。聂徐二人将这一“设想”提到这次会上,请大家集思广益,畅所欲言。会后,聂光炎在充分吸收民智的基础上,拍板定案——以乡镇为单位,像自然保护区、森林保护区那样,将农田划块保护起来。

在地委办公室汇报完划农田保护区的设想后,徐欣立刻得到了时任秘书长的周年丰鼎力相助:“这是好事,要做!寸土寸金,乱占可惜,有了保护区就有据可依了!”地委书记随后表示赞同。徐欣迫不及待地将消息告诉了聂光炎,两人激动不已,连夜起草了《一九八八年土地管理工作意见》。第一条明确指出:“要采取强有力的措施保护耕地,将耕地净减面积控制在最低限度内,巩固农业基础。县(市)、乡(镇)、村、组要分别划定农田保护区,特别是要划定生产粮棉作物农田保护区。”

1988年3月10日,在时任监利县土地局局长蔡孙荣的主动请缨下,国土农田保护区试点选在了监利县周家嘴镇。与此同时,“基本农田”一词应运而生。荆州行署当时要求划定农田是高产农田,参与试点推进的工作人员普遍觉得,高产农田数量少,难以真正实现保护耕地的目的。在如何划定保护区的问题上,一个观点在反复争议商讨中达成共识:要确保当地农民的基本口粮,要确保上缴国家的公粮。基于这种朴素而实际的认识,“基本农田”这四个字写进了中国土地管理历史。

10天,划区工作宣告结束。周老嘴镇共划定了3个保护区块105个保护片,总面积37792亩,基本农田保护区占当时耕地面积的92.2%。按照规定,基本农田原则上不许改变用途,并实行“六不准”,即不准个人建房、不准做砖窑、不准成片植树、不准挖鱼池、不准毁田取沙、不准葬坟等。

当年5月,在周老嘴召开的现场会上,监利为荆州地区11个县市竖立了标杆。1988年底,荆州地区共相继产生基本农田保护区2120个,保护片34747个,保护块834337个,保护面积880000公顷,占耕地面积的85%。

第二年的5月,全国基本农田保护区现场会在荆州召开。在潜江竹根滩镇,原国家土地管理局局长王先进留下了“但存方寸地,留于子孙耕”的题词。这次现场会后,湖北省发出了《关于开展划定基本农田保护区工作的通知》,荆州经验在湖北普遍开花。

1991年11月,原国家土地管理局和农业部向国务院发出了《关于在全国开展基本农田保护工作的请示》。次年2月,国务院予以批复。至此,基本农田划区工作在全国大面积展开。

前行:

“子孙的饭碗田我们不保谁保?前辈创下这块牌子,我们不守谁守?”

1998年的特大洪灾,使荆州受毁耕地达到5000余亩,可谓元气大伤。移民建镇和荆江大堤加固工程,使遭受重创的基本农田保护雪上加霜。刘学工将1998年后的5年归纳为“调整阶段”。他回忆道,正是在这个阶段,从原有的建设用地科,派生出了规划科和耕地保护科等,机构调整用意一目了然。也正是在这一年,荆州市率先在全省成立了“土地整理中心”,将土地开发、复垦、迁村腾地纳入土地整理中心统一管理。

第二位接过基本农田保护接力棒的局长是夏均勤,他曾经有过这样的论述:“基本农田保护是一个系统工程。要保护基本农田,又要满足非农建设的正常需要,必须采取疏堵结合,保护和开发结合。要挖掘存量地,开发未利用地,复垦土地,实现耕地的动态平衡。要将规划、保护和利用结合起来,要因地制宜,兼顾其他用地需要,完成县、乡同步的土地利用总体规划。”在困境中寻求突破的夏均勤,带领荆州国土人,将“迁村腾地”和“月清季累年统计”的土地变更调查办法推向全国。

上世纪90年代中末期,荆州国土资源局进行了各种探索和实践。例如,旨在引导节约合理用地的“五点三线”规划得以确立——农民建房点、挖沙取土点、保护面积递补点、障碍物拆除点、葬坟点及乡村道路线、水渠线和林带线的严格规划,使得基本农田的保护走向精细化和制度化。据统计,当时荆州全市共划定农民建房点37630处、取土点12100处、葬坟点5600多处、保护面积递补点15600多处,面积达40多万亩,保护区内障碍物拆除点7500多处。

现任荆州市国土资源局局长余忠茂坦言,对于基本农田保护,他也经历了一个角色转换期。2000年6月,从市乡镇企业局局长调任市国土资源局局长,余忠茂颇不适应。“当时正处于地方经济发展压力较大时期,之前对基本农田保护认识不够。只知道工业经济发展成效明显,不知道耕地保护的长远利益。没有深刻的认识,站位不高,就无从谈怎么去保护。而2000年前后,正是基本农田保护形势比较严峻的时期。”

上任一年时间,余忠茂跑遍了辖区内的国土所和基本农田保护区现场。他发现,当时耕地保护“整个大环境不太好,地方上狠抓经济发展想拼命上项目,农村产业结构调整使得挖塘养鱼成风,一些领导干部将荆江大堤整体加固工程与基本农田保护关系对立起来。地方政府耕地保护意识淡化,国土资源部门也开始出现畏难情绪。”分清形势后,余忠茂体会到,应将耕地保护、基本农田保护的认识提升到粮食安全的战略高度,这不仅是国土部门的重要职责,也是各级党委、政府的共同责任。

“子孙的饭碗田我们不保谁保?前辈创下这块牌子,我们不守谁守?”正是基于基层调研的认识深化,余忠茂上任后,开始了紧锣密鼓地推进基本农田保护工作的新措施。“八有”“十八条”的制定、基本农田占补平衡的落实、召开基本农田现场会、基本农田五化的实施等,一系列新的探索和实践,为基本农田保护注入了强劲动力。

基本农田的五化——保护责任社会化、基础工作规范化、日常管理制度化、执法监察网络化和保护管理信息化,可称余忠茂的心血之作。每“化”之下,均有操作性强的细则和严格考核的规章。如“基础工作规范化”,要做到统一保护标示牌、统一保护挂图、统一规范制度、统一颁发监察员聘书、统一基本农田保护资料档案管理、统一发放权利义务明白卡,这些扎实有效的措施有力地推动了基本农田保护提档升级。

2005年10月20日至22日,国土资源部在石家庄召开全国基本农田保护工作会议,作为全国5个先进典型之一,余忠茂在会上作了《创新思路,强化基础,不断提高基本农田保护水平》的发言。正是荆州提出的“走基础工作规范化路子”,再次引起部领导的高度重视。为切实加强耕地保护,特别是基本农田保护的示范作用,国土资源部决定设立全国基本农田保护示范区,要求示范区借鉴荆州经验,达到“基本农田标准化,基础工作规范化,保护责任社会化,监督管理信息化”。国家将设立100个示范区,每个示范区5年内的基本农田整理面积将达到10万亩以上。后来的结果是,共设了116个示范区,湖北省有6个,荆州占了2个份额。

“这个阶段上了一个台阶。”余忠茂说。“从2004年后,我们一直处于不断提升阶段。”刘学工说。在完善“五化”的基础上,荆州国土人显然并不满足。2009年,公安县埠河国土所、荆州区太湖国土所等5个单位成为荆州基本农田保护基础性工作地试点。

在埠河国土所的档案室,记者看到,基本农田保护区块及面积、明白卡发放到户登记台账、基本农田保护调整补划台账、协管员民主推荐表及聘用合同书等一应俱全,整齐有序。在这里,率先开通的基本农田动态监测管理信息系统更是让人大开眼界。只要用鼠标点击某一基本农田保护区,就可以查询与之相关的各类属性信息。一旦巡查员或监察人员发现违法占用基本农田现象,只需发送违法地块的坐标信息,系统便会向局信息中心网络终端和基层国土所信息系统发出报警,并自动纳入违法建设项目库,自动分析占用基本农田情况。

荆州市国土资源局信息中心主任刘天军告诉我们,如今,要想一睹某块基本农田的芳容,只需在任意一台系统联网电脑上轻点鼠标便能实现。除了动态监测和数据更新维护外,系统还具备职能补划、统计报表、保护块(牌、界桩)管理、查询统计、永久性基本农田管理、基本农田质量管理等强大功能。据介绍,目前系统开发和数据库建设已经基本完成,再过3个月,这套强大的高科技实用系统将遍布荆州辖区内各基层国土资源所,将全市的基本农田保护区“一网打尽”。

创新:

“这是让老百姓真正得实惠的工程,没有理由不做好”

2008年6月25日,第18个全国“土地日”。晚上7点了,江汉平原的夏夜凉快不起来。荆州区太湖港关桥村的村民们三两成群摇着蒲扇,来到村委会前的空地上。荆州市土地整理中心主任张平和同事早已在此支起投影仪,利用村民晚上休息时间,宣传村庄整治规划。土地整理后能提高多少产量?原先的旱地是否能种水稻?听完介绍后,几十位村民你一言我一语发问起来,早被晒得一脸黝黑的张平举着喇叭,一一作答,并记下村民提出的建议和意见。

张平也记不清这样的宣讲会开了多少次了,“参加的村民总有个上千人了吧,每次大约两个来小时。”关桥村村庄整治只是太湖港5万亩高产农田示范项目的一小部分,太湖港高产农田示范项目是湖北省2008年确定的13个高产农田示范项目之一。太湖港管理区近4万人,每户都收到一本《高产农田示范工程建设管理指南》。项目由来、概况、建设内容、目的、招投标、建设组织管理、项目建设监督、规划图和版块图等全部信息都清晰地传递给项目区居民,就连项目各标段管理人员及工程建设管理人员的姓名和手机号码也一一标明。

“要理解老百姓的不理解,没有不讲道理的群众,只有工作不到位的我们。这是让老百姓真正得实惠的工程,没有理由不做好。” 张平是20年的“老土地”了,他的话语极其平实,和余忠茂的真情慨叹如出一辙。

与正在建设中的太湖港项目区接壤的李埠镇,万亩无公害蔬菜基地已经于2007年建成。地里黄瓜、苦瓜、丝瓜、地瓜、土豆长势喜人。张平说,过去这里老百姓种庄稼受自然条件制约较大,土地整理项目完成后,基础设施齐备,水旱轮作,种植结构可根据市场调整。市委市政府加强引导,目前已形成以十公里长荆李大道为轴心的无公害蔬菜长廊。据了解,李埠镇蔬菜种植总面积达到15000亩,蔬菜品种已达20多个,年产蔬菜15万吨以上,已形成了名优时令蔬菜生产区、反季节蔬菜生产区、大棚立体蔬菜生产区、棉田套种蔬菜生产区。如今亩平均产值是常规种植的4倍至8倍,已逐形成集观赏、生态、科技型于一体的农业新格局。65岁的村民吴祖雄老人告诉记者:“2亩多的波浪地,都给整平了,车都能开到田里了……”

一路行,一路看。农田成方、泵站林立、渠道笔直、道路宽敞、树木成行、农舍齐整,在太湖港项目区已建成标段,赏心悦目的景色处处可见。关桥村过去没有水源,村民全部种棉花,如今,80座泵站配套其中,勤劳的村民已经迫不及待地插播了第一茬水稻;罗滩队的猪场过去是附近闻名的脏乱差,如今万头猪场生态治污规划初显成果,洁净的猪舍、地下沼气池、虾稻共养低洼田已成一景;在梅槐村拱桥队,河塘垂柳成行,30栋二层小楼整齐漂亮,这一见缝插针利用闲置地迁村腾地项目,共节约土地30余亩;893公顷的新风片高产农田建设示范区,频振诱蛾灯、大型地下井、新型喷灌设备让人目不暇接,刚摘收的蔬菜直供港澳;乡村休闲旅游园区桃花村,村庄环境整治项目将生产、生态、乡村旅游经济融为一体,村民一季旅游收入上万元……

“早期土地整理,主要是在田、水、路、林、村建设方面,随着民生、环境、经济社会发展等对土地整理提出的更高要求,湖北省提出了‘道路相通、田块规整、排灌自如、林网秀美、环境优良、人居和谐’的24字建设目标。”张平告诉记者,荆州市在规划实施高产农田示范项目时,跳出以往土地整理的一般概念,把村庄环境整治并列纳入工程预算。增加村庄环境整治的土地整理,不仅拓展了外延,也丰富了内涵,最重要是让农民实实在在从中受惠。

从最初的圈定基本农田数量,到建设高产农田,再提升到农民富裕、人居和谐,荆州保护基本农田的思路与内涵与时代同步。

思辨:

“保护和发展并不矛盾”

没到荆州,就听到这样的传说。东部某发达地区市长对荆州的父母官说,你们这里油菜花黄,麦苗喷香,可惜一亩地才千把元的经济效益,我那儿“种”工厂,每亩年产几百万呢!当时荆州人如何作答,是否波澜不惊,已无从查询。当我们旧话重提,问余忠茂怎么看待“保护基本农田吃亏”这个说法时,他的直截了当让记者吃惊:“我觉得不吃亏,反而是沾了光、讨了好。”

《全国土地开发整理规划(2001-2010)》明确提出,要优先开展基本农田整理,完善基础设施,以建设促保护,全面提升基本农田尤其是粮食主产区基本农田的生产能力。余忠茂说,正是由于荆州基本农田保护面积大,在全省乃至全国占有一定的位置,党中央和国务院关于“向粮食主产区倾斜”的战略决策,使荆州百姓普遍受惠。有据为证,从1999至今,荆州共争取国家土地整理和高产农田建设项目81个,建设规模167.5万亩,投资金额23.74亿元,社会效益、经济效益、生态效益全面提升,收获了实实在在的果实。“仅去年一年的项目投资就有7亿多元,再听听项目区老百姓的声音吧!执政为民,就是要为群众办事啊!我们是在种民心,能把党的温暖送到群众手里,吃什么亏呢?”余忠茂由衷感慨道。

资料显示,改革开放以后,荆州人民面对耕地锐减的严重态势,一如既往地发展粮食生产,保证国家粮食安全,年均产粮272.46万吨,粮食产量占湖北的13.87%,占全国的0.60%。然而,余忠茂对荆州保护基本农田“以牺牲发展工业经济为代价”的说法不以为然。

“保护和发展并不矛盾。”在余忠茂看来,只要基本农田保护区划定合理、科学,就不会影响经济发展。只有不科学的基本农田划定方法,并没有因为保护而阻碍发展的案例发生,也没有因为没有用地指标而不能落地的项目。

余忠茂说了这么一件事:2007年,某个轻机工业园项目要在公安县落地,选址位于基本农田区内。荆州市国土资源局的工作人员闻讯赶去,找到县里领导谈话,把项目停了下来。因为选址所在地基础设施较好,投资商不愿意放弃。经过再三权衡,局里将此作为规划修编的三个试点之一,及时调整规划,破解了难题。这件事至今仍被当地政府时时提及,他们为国土资源部门严格管理保护资源、主动服务保障发展的做法深深感动。

20年风雨兼程,基本农田保护的路怎么继续往前走,一直在思考的刘学工也感到压力重重:“首先是共同责任机制,要落到实处;其次是划定永久性基本农田,确保基本农田中的精品,这是粮食安全的基石;再就是要进一步提升基本农田质量,由增加数量向提升质量过渡。”

在刘学工看来,基本农田保护水平参差不齐,不能有点无面,应该和建设社会主义新农村挂钩,要消灭“满天星”,做好村庄规划,让宜居和宜耕有机结合起来。此外,应增加基本农田直补,“要尽量多补给地里种粮食的人。”刘学工强调,还要加大对土地整治的投入,使基本农田的机械化操作可行性加强,降低种田人的劳动强度。

无独有偶,余忠茂对现阶段高产农田建设与新农村建设未能有机统一也深感担忧。“现行的农村联产承包地土地政策和高产农田建设的设计目标不相适应,势必造成土地权属难以调整,水利设施难以平衡,高产农田建设成果难以利用。”谈到高产农田的后期管理,余忠茂指出,如果管理主体不明确、不统一,难以克服“重建设、轻管理”的现象。要破解各自为阵的难题,必须建立从市到村级的共同责任机制,统筹规划,整合涉农建设项目和资金,促进新农村、新农业的大发展和长远发展。

采访接近尾声,余忠茂高兴地谈及,荆州即将出台一份关于耕地保护共同责任机制的文件。8年前的心得感悟终于要见分晓,余忠茂激动不已。他介绍道,根据党的十七届三中全会精神、今年中央一号文件和国土资源部十五号令的要求,共同责任将分为政府责任、部门责任、用地者责任和群众责任,其中政府责任分为市、县、乡、村四个层次。在具体措施上,比如违法用地多的地方,新增建设用地和土地整理项目将受到限制,各级干部变动要征求国土资源部门的意见等。

上天将粮仓赐予荆州,冥冥之中把一份沉甸甸的责任也交付给了这块大地上的子民。20年的基本农田保护,顶风冒雨,坎坷中前行。人事有代谢,坚守终不改。守护“饭碗田”,守护生存之本,守护大地母亲,已深深铭刻在荆州人的骨子里……(本报记者 吴永成 徐红燕 韩亚卿)

 

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