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全球气候变化规则对世界经济的影响

2010-04-19      来源:《求是》     作者:李向阳 中国社会科学院亚太研究所所长
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    全球气候变化规则是指国际范围内为实现温室气体减排所做的各种制度性安排。围绕全球气候变化规则争议的核心是经济利益的分配与成本的分担。未来气候变化规则不仅将重塑全球产业结构的形态和布局,而且将为清洁能源和低碳经济的发展创造制度环境。这将在一定程度上决定各国在未来国际分工中的地位。总体而言,发达国家将成为全球气候变化规则的净受益者。

  全球气候变化规则将在多层面逐步形成

  由于发达国家在减排额度和对发展中国家补偿问题上立场的后退,哥本哈根会议没有达成有约束力的协定,但是,它标志着全球气候变化规则的制定已进入起步阶段。未来的全球气候变化规则将涵盖所有国家,既包括各国减排的承诺,还包括为实现减排在不同层面制定的实施机制。

  在联合国层面,未来将就减排的额度、分配及补偿做出规定。这是全球气候变化规则的核心内容。哥本哈根会议上各国的巨大分歧都集中于这些领域。一旦在这些领域达成共识,下一阶段的重点将会转向实施机制。

  在民族国家层面,为落实减排可供选择的制度安排主要包括碳税和碳交易机制。前者是根据碳排放数量对所有碳排放者征收的一种税。后者实际上是建立一个碳排放配额交易市场,首先由政府确定碳排放的最高额度,然后在不同的碳排放者之间进行分配,就具体分配机制而言,既可以是免费的,也可以由政府进行拍卖。其核心内容是碳(排放)价格,价格越高,碳排放成本也就越高。考虑到不同国家承担减排成本的经济能力有差异,《联合国气候变化框架公约》要求实施“共同但有区别的责任”原则,发达国家的碳价格水平应该高于发展中国家。不过,一旦碳交易机制建立起来,发达国家有可能会采取新的对策促进国际碳价格的统一,比如建立区域碳排放市场等。

  为了实施全球温室气体减排规则,发达国家还有可能在双边和多边层面推出新规则。在双边层面,美国关于征收碳关税(或边境税,BTA)的提案已经引起国际社会的广泛关注。这一提案的基础是所谓的“碳泄露”机制。经济合作与发展组织(OECD)的模拟研究显示,“碳泄露”的影响实际上是很小的。然而,为此所采取的碳关税却有可能对贸易双方产生很大的负面影响。况且,现有检测手段无法准确衡量每种产品的碳含量,征收碳关税无疑将为贸易保护主义打开方便之门。这一提案遭到广大发展中国家的激烈反对。鉴于未来全球温室气体减排规则的实施过程非常复杂,部分发达国家有可能打着推进减排规则有效实施的旗号,单方面推出碳关税措施。除了双边层面的碳关税之外,在多边层面,尤其是WTO的未来新规则谈判,也有可能与减排挂钩(或者与广义的环境保护挂钩)。

  气候变化规则将为清洁能源和低碳经济奠定制度基础

  发展清洁能源或低碳经济已成为后危机时代发达国家的一个普遍共识。原因是金融危机严重打击了发达国家的金融业,而金融业恰恰是过去20年来支撑其经济高速增长的基础。为新一轮繁荣周期寻找新的支柱产业,一直是困扰发达国家的难题。以清洁能源和低碳经济为代表的新产业开始浮出水面,成为发达国家未来的希望。正如奥巴马所言:哪个国家在清洁能源经济中领先,哪个国家将领导21世纪的全球经济。

  相对于以石油、煤炭为主的化石能源,清洁能源产业发展的最大障碍是成本过高。改变清洁能源与化石能源的比价不外乎两条出路:一是加快清洁能源的技术进步速度,二是制定气候变化规则。依靠技术进步改变两者的比价将是一个非常缓慢的过程,况且如果没有市场需求,研发投资也不可能迅速增长。与清洁能源相比,化石能源的价格优势来源于其消费过程没有计算碳排放成本,因而制定全球气候变化规则是改变两者比价的根本出路。发达国家认为,气候变化规则的约束范围还必须扩展到所有发展中国家,否则在世界能源价格上,就会形成发达国家使用高成本的清洁能源、发展中国家因贫穷而使用低成本化石能源的情况。对此,发达国家以防止“碳泄露”风险为由极力反对,实际上他们真正担心的是,自己所致力于发展的清洁能源产业将会失去世界市场需求。

  清洁能源作为新一轮繁荣周期的支柱产业,并不意味着将取代化石能源的主导地位。在未来相当长的一个时期内,即使清洁能源产业维持超高速发展,化石能源仍将是全球能源的主要供给者。清洁能源发展的核心是减排,因而发展清洁能源与减排两者是互为因果的关系:一方面,发展清洁能源产业需要减排(规则)来推动;另一方面,清洁能源的发展又会促进减排的发展。清洁能源要成为新一轮繁荣周期的支柱产业,就必须融入以减排为核心的低碳经济浪潮之中。

  气候变化规则将重塑全球产业结构

  第一,能源消费成本的提高将在一定程度上改变不同生产要素之间的构成,进而影响全球产业的布局。不同产业的碳密度、不同国家同一产业的碳密度差异很大。比如,能源业的碳密度大约是服务业的10倍,发展中国家的碳密度大约是发达国家的4倍以上。因此,减排所引发的能源成本提高,对不同产业和不同国家的压力差异是非常明显的。

  第二,化石能源与清洁能源的消费成本比价变化有可能会改变全球能源供求的格局。气候变化规则虽不能改变清洁能源与化石能源的生产成本比价,但可以改变两者间的消费成本比价。一旦确立全球气候变化规则,清洁能源的发展将不再受制于化石能源的价格波动,因为每个国家(企业)都将面临减排额度的制约。这样,化石能源的现行供求格局将不可避免地受到冲击。

  第三,围绕减排所开展的技术创新将成为产业技术进步的方向之一。国际气候变化规则既为减排技术创新提供动力,也将不可避免带来压力。未来产业发展的空间越来越取决于碳密度的高低,企业盈利的空间也将越来越取决于减排的能力大小,因而产业技术进步与碳密度会有越来越高的关联度。很多产品的性能和功效没有发生本质的改变,但由于其生产过程中碳密度降低(如发电行业引入碳捕获及埋存技术),或者消费过程中碳密度降低(如使用电动和混合动力汽车、节能建筑材料),它们将可能升级为高技术产品。从这种意义上来说,今后判定产业、企业、产品技术含量的标准将会发生改变。

  发达国家将成为全球气候变化规则的净受益者

  气候变化规则会因减排而提高所有国家的能源成本,但并不等于所有国家分摊的成本是一致的。同样,气候变化规则收益的分配在不同类型国家之间也是不均等的。这就是为什么在哥本哈根会议上不同国家立场严重对立的根源。

  从成本分摊的角度来看,发展中国家成本要远高于发达国家。OECD最近一项研究显示:假定全球碳密度稳定在550ppm水平上,碳排放到2025年达到峰值,到2050年主要发展中国家GDP损失的比例要比发达国家高出5—8倍。世界银行一项研究表明,减排成本的规模和分配与全球气候变化规则的安排密切相关。在多数情景约束下,发展中国家的福利损失都远高于发达国家;在发展中国家内部,能源密集度高的经济体福利损失最大。这种差距的大小取决于减排规则的具体安排。其中,主要影响因素包括:一是是否同时减排。同时减排将有助于降低“碳泄露”的可能性和发达国家的福利损失,也将给发展中国家带来压力。二是排放权是否可交换。排放权可交换意味着形成一个全球统一的碳价格。这对发展中国家有很大的损害,因为统一碳价格等于变相剥夺了发展中国家所享有的“差别待遇”权利。三是转移支付能否实现,即发达国家能否对发展中国家减排给予财政补偿。这种补偿是发达国家对全球碳排放存量不均衡所应承担的道义和责任。从这三个领域中,我们可以看出发达国家与发展中国家在全球气候变化规则制定过程中的分歧所在。

  从减排的收益分配来看,发达国家与发展中国家,谁将是全球气候变化规则的净受益者,同样取决于他们的相对竞争地位。在气候变化规则的约束下,对单个国家而言,碳排放既可能是一种债务(成本),也可能是一种资产(收益)。究竟是债务还是资产,将取决于该国在全球碳排放市场上的竞争地位。显然,发达国家将是气候变化规则的净受益者。首先,发达国家经济属于“轻型化”的产业结构,其能源密集度和碳密度远低于发展中国家。这种格局并不意味着在减排问题上发达国家对发展中国家具有道德优势。这是发达国家率先完成工业化进程(也是率先完成碳排放进程)的结果。而发展中国家的工业化进程才刚刚起步,产业结构“重型化”在短期内是一个难以改变的事实。其次,发达国家在低碳技术领域具有领先优势。这是多年来全球产业分工的结果。技术作为一种特殊商品,能否像发达国家所承诺的那样,为促进减排而向发展中国家转移,还存有很大疑问。如果只是通过正常的市场渠道转移技术,那么这种承诺是没有意义的。其结果将是增加发展中国家对发达国家的技术依赖程度。第三,以气候变化规则作为突破口发展清洁能源和低碳经济,除了有助于发达国家摆脱金融危机,还有一个额外的收益,那就是提高发达国家在世界能源市场上的博弈能力。最后一项收益是,发展清洁能源有助于拉动发达国家的相关产业发展。以生物能源为例,发达国家是目前全球粮食的主要出口国,对粮食原料的需求使发达国家的农业获得了新的发展机遇。

  以全球气候变化规则的制定为标志,世界经济正在走到一个新的十字路口。能否以此为契机,真正落实以“共同但有区别的责任”为原则的“巴厘岛路线图”,为后危机时代的世界经济创造出一个可持续发展的公正的制度环境,需要发达国家与发展中国家共同努力。

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