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低碳经济需要资源立法支撑——第41个世界地球日的法制思考

2010-04-22      来源:中国国土资源报     作者:罗小民
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    哥本哈根世界气候大会虽然没有达成具有法律约束力的最终协议,但世界各国对于继续推进降低碳排放,保护地球环境已经达成共识。温家宝总理代表中国政府表明了我国应对全球气候变化的积极态度和目标。根据《京都议定书》,在“共同但有区别的责任”原则下,作为发展中国家的中国将从2012年开始承担强制性碳减排义务。矿产资源开发是我国实现碳减排目标的重要领域之一,在应对全球气候变化和能源紧缺的双重压力之下,如何在国际公约框架下作出符合我国国情的、切实有效的制度安排,保障我国节能减排目标的实现,将成为矿产资源管理面临的重要任务。

    国际碳减排法律基础薄弱,制度探索在艰难中前行

    当前,应对全球气候变化,降低碳排放具有法律约束力的国际公约主要是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》。其中,《京都议定书》更是明确了缔约各国的减排目标、方式及未完成目标的责任,法律约束力更强,措施更加具体。但是随着《京都议定书》确定的至2012年第一个减排承诺期时限的临近,缔约国履行义务情况却不很理想。与此同时,2009年的哥本哈根世界气候大会没有达成具有法律效力的文本,为进一步落实《京都议定书》的减排目标蒙上了阴影。此外,温室气体排放占世界排放总量1/4的美国一直拒绝批准《京都议定书》。这一系列因素导致目前应对气候变化所形成的国际公约体系面临严峻的挑战。

    尽管如此,近年来国际社会在公约框架下对降低碳排放进行了积极的制度探索,其中最为引人注目的就是清洁发展机制,简称CDM。该机制鼓励发达国家通过与发展中国家开展气候保护合作项目,获得由项目产生的核证减排量(CERS)。其制度核心是碳排放权交易,通过对环境资源的量化和私权化,形成降低碳排放的市场机制和更加灵活的履约机制。排放权交易制度最早起源于美国,最初是为了应对二氧化硫污染日益严重的现实,为此美国出台了以《清洁空气法》为基础的一系列政策法规,允许不同工厂之间转让和交换排污削减量,碳排放交易制度则是在此基础上的进一步升华。

    另一项制度——碳排放税,目前也在积极探索中。碳排放税主要是针对汽油、天然气和煤炭等化石燃料的使用征收的特殊税种。此外,法国在2009年哥本哈根全球气候大会上还提出了碳关税的制度建议。无论是碳排放税还是碳关税,其制度设计主要想通过税收的调控作用,达到影响和控制需求,降低碳排放的目的。

    《节约能源法》等法律为我国促进碳减排提供了基本保障

    中国是最早制定实施《应对气候变化国家方案》的发展中国家。从环境保护看,我国早在1989年就已经颁布实施了《环境保护法》,为了应对气候变化,我国又先后制定和修订了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》等一系列法律法规,这些法律法规为应对气候变化,促进碳减排提供了基本保障。同时,《能源法》也在积极研究制定,调整能源结构,发展低碳经济的理念也必将得到进一步贯彻落实。

    以上这些法律法规,无疑会对矿产资源开发产生重要影响,高耗能、高污染、落后工艺的产业和产能将受到更加严格的限制甚至取缔。转变矿业发展方式,调整产业结构已经成为当前国土资源部正在贯彻实施的重要任务。从制度建设看,我国矿产资源开发领域的立法也在积极开展,1996年曾对矿法进行了第一轮修改,在随后的几年中,矿业经济飞速发展的同时,环境问题也越来越受到重视,环境影响评价作为取得矿业权的重要条件在配套法规中得到明确规定。在积极实践探索的基础上,2009年国土资源部颁布实施了《矿山地质环境保护规定》,确立和进一步规定了矿山地质环境的规划、治理恢复方案、治理恢复保证金、监督等相关制度。这些制度为矿产资源开发领域应对碳减排提供了坚实基础。

    节能减排措施的执行力和操作性薄弱

    我国正处在工业化和城镇化快速发展期,碳排放总量刚性需求将很难减弱。目前,我国已经是世界第二的温室气体排放国,碳减排面临的压力相对较重。矿产资源开发领域属于工业的上游产业,相对于产业链下游的冶炼、加工和消费,碳的直接排放并不是很明显,但是作为碳排放的源头产业,资源不恰当开发依然会对碳减排增加沉重的负担。当前我国矿产资源开发碳减排主要面临以下几个方面的国情:一是从能源结构看,煤炭是我国的主要能源,且储量丰富,供给的充足和刚性需求的存在,将使得我国煤炭为主的一次能源消费结构会持续较长时间。二是从开发能耗看,矿产资源开发产业结构不合理,技术、工艺落后使得产能重复、开发能耗高。三是从环境影响看,矿产资源开发生态破坏和三废问题严重,对碳汇和碳储的影响明显。四是从制度建设看,专门的碳减排立法尚未形成,无论是国家层面的碳减排相关法律法规,还是矿产资源开发领域的法律法规在节能减排措施的执行力和操作性方面还显得薄弱,一些国外先进的制度在我国尚未确认。

    加强矿产资源开发碳减排立法的相关建议

    低碳经济背景下,传统的环境保护制度是坚实的基础,但同时也需要转变观念,积极创新,为此从实现减排和保障经济平稳发展的双重目标考虑,建议从以下几个方面加强矿产资源开发领域碳减排立法:

    一是加强共同责任立法,明确职责。低碳经济下,减排任务的边界很难区分,管理则更加需要部门间的协作,因此,加强共同责任立法,明确碳减排的管理职责、共同管理的工作机制、各部门应承担的责任,是开展碳减排工作的基本制度。

    二是进一步规范资源开发技术标准和规程。以强制手段淘汰落后产能、工艺和技术,降低资源开发自身的能耗,鼓励节能设备、节能技术的研发与推广。同时加强矿产资源综合勘查、开采,提高资源利用效率。

    三是调整资源税费。发挥税费调控作用,优化能源结构,通过税费征收和财政补贴,限制高碳资源的使用,鼓励和支持替代、清洁资源的开发利用。

    四是深化矿山环境保护制度。一方面应继续加强矿山环境治理恢复保证金制度的操作性,确保矿山环境治理恢复更加有效;另一方面应积极探索环境保护的市场机制,为参与国际碳排放交易作准备。此外,还应加强尾矿资源的管理,应对尾矿资源带来的资源浪费和环境问题。

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