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编织“党政同责”的立体化监管网络
——聚焦全国国土资源执法监管共同责任机制建设

2012-05-14      来源:中国国土资源报     作者:刘振国
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  核心提示

  为解决执法难、难执法的问题,近几年来,从部到地方各级国土资源部门,都在积极探索推行党政同责、部门协同的工作机制,打造立体化国土资源执法监管网络体系。那么,各地都有哪些探索?积累了怎样的经验和教训?要彻底解决执法难的问题,接下来还需采取怎样的措施?就此,记者近日进行了深入调查研究。

 

  在此之前的两个多月里,国土资源部执法监察局部署了好几件事:一是2月中旬召开全国性座谈会,对近3年来执法监管总体情况进行了系统梳理,并作了新的安排;二是2月下旬,全国四级12336牵手开展联创齐争活动;三是3月下旬,联合交通运输部、铁道部、水利部、环境保护部、住房和城乡建设部等中央部委相关司局,以六部委名义启动联创齐争活动,在更高层面创新了联合执法形式;四是4月24日,在北京就各地推进执法视频监控网建设试点进行部署。几件事,件件与提升国土资源执法效能、共建执法监管共同责任机制密切相关。

  执法难是国土资源管理工作深入推进的一个门槛。“我们还将争取公安、法院、检察院和纪检监察部门的协同支持,提高国土资源违法违规案件执行率。同时,争取组织部门支持配合,强调党政同责,对领导干部的选任要加大国土资源所占权重。”国土资源部执法监察局负责人向记者透露。

  执法监察工作是国土资源管理的“后门”,事关维护党纪国法的权威,事关“前门”资源保障工作能否井然有序。近几年,推行党政同责、部门协同,尤其是不同领域执法部门之间加大协作力度,在构建国土资源执法监管格局中占有重要地位并发挥了重要作用。

  党政一体化问责,强化“第一责任人”意识

  江苏的做法得到了全国各地的首肯。

  2010年4月,江苏省纪委、省委组织部、省监察厅、省人力资源和社会保障厅、省国土资源厅联合制定暂行办法,对市、县、乡三级土地管理秩序混乱、违反有关规定的地方党委、政府主要领导,实施责任追究,对举报、控告、曝光、巡视等发现并经查实的案件直接启动责任追究程序。这一规定,从以往只重追究政府领导干部、国土资源主管部门负责人,扩展到党委领导干部,警示了地方党委领导,符合国土资源管理现状。

  一位长期在地方从事国土资源执法监察工作的干部告诉记者:“有些违法违规用地,可能不是县长做主,而是县委书记依法依规意识不强造成的。这时候,就不能光追究政府负责人的责任。”

  “党政同责”,是国土资源执法监察工作的努力方向,符合中央要求。胡锦涛总书记在2011年中央政治局第31次集体学习时强调,“各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程,建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局,建立健全耕地保护责任考核体系,严格土地管理责任追究制”。这一论述,从中央角度提出了地方党委、政府对土地管理的责任要求,应该得到积极贯彻执行。

  更加注重执法监察效能与考核、政绩挂钩,“大家用大家管”的资源管理格局日渐明朗。随着“全面覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”五大体系初步形成,我国国土资源执法监管实现了重大进步。年度卫片执法检查,为各级党委、政府所重视,已经从部门行为转变为政府行为。以卫片检查结果为依据的行政“问责”,让各级党委、政府主要负责人感到了资源问题的沉重压力。一些地方土地执法模范县市创建活动,则激发了党委、政府重视国土资源工作的积极性。共同责任话题,因此一年比一年热。

  以党委、政府名义出台文件,是各地建立执法监管共同责任机制的主要做法。江苏、北京、河北、安徽、河南、湖南、广东、海南、重庆、云南等,都以省(市)政府名义下发了推进国土资源执法监管共同责任机制的文件。北京市政府针对违法用地和违法建设下发文件,明确成立市级查处违法行为工作组,由市国土资源局牵头,市发改委、公安、监察等8个部门为成员单位;广州市明确,党政主要负责人是辖区内土地资源保护的第一责任人;福建省莆田市委、市政府建立国土资源执法检查红绿旗评比制度,每季度对各县30%的乡镇,依据巡查制止率、违法行为报告率、拆除取缔率等三项标准考核评比,强化乡镇政府、管委会的管理责任;江苏省镇江市丹徒区国土资源局与区纪委、组织部、监察局将土地问责延伸到了村级党组织主要负责人,先后追究责任21人次;广州市白云区强化属地街、镇责任,划分“责任田”,迅速实现了土地管理由“乱”到“治”的转变。

  国土资源执法监管共同责任机制的构建,离不开地方各级党委、政府的支持。在当前形势下,国土资源违法行为,特别是土地违法,有些是地方党委、政府主导、纵容甚至默许而发生的;有些是所谓的“因公违法”。仅仅出台文件,而没有后续跟踪督促和落实的措施,很难保证贯彻落实到位。

  “这也是一个矛盾纠结的过程,作为当地党政负责人,如果不建好这个机制,将面临上级部门压力;如果积极推动,则可能影响短期经济发展目标的实现。”国土资源部一位执法监察工作人员毫不讳言。

  多部门协调联动,形成立体化网络体系

  很多人对15号令,即《违反土地管理规定行为处分办法》耳熟能详。殊不知,此前以一系列文件为标志,国土资源部门与相关部门的执法联动制度、机制建设早已起步并不断健全。

  这些文件及制度包括:2005年监察部与国土资源部的《关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》,2007年最高人民检察院与国土资源部的《关于人民检察院与国土资源行政主管部门在查处和预防渎职等职务犯罪工作中协作配合的若干规定(暂行)》,2008年国土资源部与最高人民检察院、公安部的《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》,2008年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部的《关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》。

  不难看出,这些文件的重要内涵是加强部门联动、配合。不仅强调“面上监管”,而且注重“点上查处”。点面结合,旨在建成立体化国土资源执法监管网络体系。

  根据相关文件精神,各地国土资源主管部门及其他部门进行了积极探索。总体来看主要有:联合发文,建立联席会议制度、信息通报制度、案件移送制度、案件查处协作机制等,这一点在全国比较普遍;组建联合执法机构,比如河南洛阳成立国土资源警察支队,山东省潍坊市成立公安国土资源警察大队,镇江市丹徒区成立公安治安大队驻国土警务室、设立国土资源巡回法庭,重庆市城口县组建公安局驻国土房管局治安管理办公室等;开展联合执法行动,对典型重大案件,相关部门迅速介入。

  尤其是开展联合执法,打击了违法占地、违法采矿的嚣张气焰,社会效果良好。这些制度措施,创造了国土资源执法监管典型经验,很多已为全国所借鉴推广。

  “浙江省在办理台州市某县党政干部非法占地建方案、杭州某经济开发区所属公司非法占地建度假酒店案时,主动邀请监察部门提前介入,既查事又查人,查处一案,震慑一片。”浙江省国土资源厅在所提供材料中提供了具体案例。

  当然,涉及多部门参与时,案件查处难也是客观现实。“在制止、查处过程中,不仅监察、检察部门要介入调查,更要靠公安、法院的强制执行,我们国土资源部门不仅没有强制执行权,很多时候执法人员连自身安全都难以保证。”在广州会议上,不止一个省的执法监察局负责人向记者表示。

  案件查处难主要表现在强制执行难、责任追究难以及联动合作难。2009年至2011年统计数据显示,一些地方法院受理率偏低,强制执行占申请强制执行率低,执行到位率则更低,比如某省申请强制执行1100多件,仅执行到位45件,占4%。大量的国土资源行政处罚,特别是土地违法案件的行政处罚未能及时落实到位,“踢皮球”推诿现象仍然不同程度存在。国土资源行政责任追究到位率相对较高,但刑事责任追究难、追究责任偏轻偏软的问题比较突出。某省一位执法监察工作人员表示,国土资源执行难、查处难有很多现实原因,比如案件量大面广,人员经费受限,“因公违法”多,容易引发社会矛盾等。

  “打铁还得自身硬,首先要从内部建设入手,业务部门之间加强联动,审批环节与执法环节联动。”国土资源部执法监察局局长李建勤对记者表示。

  完善制度,联合办案、责任追究、监督检查配套跟进

  全国国土资源执法监管形势持续向好,但违法违规案件仍然居高不下。从今年第一季度看,全国发现违法用地行为9462件,涉及土地4.8万亩,但立案查处违法用地案件为3864件,收回土地只有853.7亩。显然,对违法用地的立案查处力度仍有待提高。

  除了地方党委、政府不够重视,推动力度不大外,在对个案查处时,相关部门的联动也有所欠缺。很多地方反映,在制止国土资源违法行为时,只有少数地方以先予执行方式与人民法院形成联动,很多地方相关部门间的联动机制还未充分发挥实效。国土资源主管部门对违法行为发现后的制止效果不理想,下达的《责令停止违法行为通知书》常成为一纸空文。

  再就是对执法监管共同责任机制本身的“监管”尚有欠缺。一些地方的制度措施虽然规定了法院、公安、监察等部门在执法监管方面的责任,但至于如何监督制约这些部门履行监管、查处职责,尚有待健全完善。

  赋予国土资源主管部门一定的行政强制手段,是很多执法监察工作人员的共识。但这有一定难度,应结合“两法”修改。自今年1月1日《行政强制法》施行后,“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”,查处违法用地、违法建设的难度更大。

  “这对及时发现、及时制止提出了更高要求,广州的特色之一是迅速发现、尽快制止,防止违法成为既成事实。”广州市国土房管局执法监察工作人员告诉记者。

  很多地方建议,国土资源部应与最高法、最高检、公安部、监察部等就案件移送及申请强制执行作出更明确具体的规定,统一案件移送标准,设计规范的工作流程,使各单位、各环节之间有效衔接。同时,相关部门应出台耕地破坏程度鉴定标准的规范性文件,明确耕地破坏鉴定结构和鉴定程序等,“公安机关提前介入案件,能够防止出现威胁国土资源执法监察人员人身安全的事件,应建好这个机制”。

  “我们将于近期召开由国土资源部、最高检、最高法、公安部等四部门相关司局层面的座谈会,并在此基础上尽快协调召开部际联席会议,通报情况,明确进一步构建执法监管共同责任机制的具体措施。”李建勤告诉记者。

 

  相关链接

  共同责任机制建设相关规章制度及主要内容

  一、《关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》

  时间:2005年8月

  发布者:监察部、国土资源部

  国土资源部门在查处土地违法违纪案件中,认为依法应当追究监察对象行政纪律责任且自己无权处理的,应当将有关案件材料移送监察机关。监察机关应当依法及时查处,并将处理结果书面告知国土资源部门。

  监察机关和国土资源部门建立案件移送制度,移送案件时要做到证据齐全、程序合法、手续完备。

  二、《关于人民检察院与国土资源行政主管部门在查处和预防渎职等职务犯罪工作中协作配合的若干规定(暂行)》

  时间:2007年11月

  发布者:最高人民检察院、国土资源部

  各级人民检察院与各级政府国土资源行政主管部门要建立惩治与预防渎职等职务犯罪联席会议制度。联席会议每年召开一次例会,由人民检察院和国土资源行政主管部门轮流主持。

  人民检察院对国土资源行政主管部门移送的案件,应当及时进行审查或者初查,决定是否立案。对决定立案的,应当及时将立案情况通报移送单位;对决定不予立案的,应当制作不立案通知书,写明不立案的原因和法律依据,送达移送案件的国土资源行政主管部门,并退还有关材料。

  三、《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》

  时间:2008年9月

  发布者:国土资源部、最高人民检察院、公安部

  公安机关对国土资源行政主管部门移送的案件应当自接收移送案件之日起3日内,依法进行审查,作出立案或者不予立案决定,书面通知移送案件的国土资源行政主管部门。决定不予立案的,应当说明理由并同时退回案卷材料。对不属于本机关管辖的,应当在24小时内转送有管辖权的机关,并书面通知移送案件的国土资源行政主管部门。

  公安机关违反国家有关规定,不接收国土资源行政主管部门移送的涉嫌国土资源犯罪案件,或者逾期不作出立案或者不予立案决定的,国土资源行政主管部门可以建议人民检察院依法进行立案监督,或者报告本级或者上级人民政府责令改正。

  四、《关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》

  时间:2008年9月

  发布者:最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部

  建立联席会议工作制度、信息情况通报制度、制止违法犯罪行为的联席配合机制,加强涉嫌犯罪案件调查中的协助配合,积极做好违法犯罪案件移送工作,加强对重大问题的研究。

  五、《违反土地管理规定行为处分办法》

  时间:2008年6月

  发布者:监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部

  有下列行为之一的,对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员,给予警告或者记过处分;情节较重的,给予记大过或者降级处分;情节严重的,给予撤职处分:(一)土地管理秩序混乱,致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%,但造成恶劣影响或者其他严重后果的;(二)发生土地违法案件造成严重后果的;(三)对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的;(四)对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。

  六、《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》

  时间:2010年6月

  发布者:北京市人民政府

  实行违法案件首查责任制和案件移送制。发现或者接到违法行为举报的执法部门为首查责任单位。

  建立案件查处工作牵头协调负责制。根据违法用地违法建设实施的不同阶段,分别确定牵头负责部门,由其对违法行为查处工作负总责,协调解决有关问题。

  将控制和查处违法用地违法建设工作纳入各级政府及相关部门年度工作目标管理。将各级政府及相关部门的第一责任人、直接责任人和其他责任人控制和查处违法用地违法建设工作情况,纳入领导班子、领导干部年度绩效考核。

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