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煤层气利用的春天来了
——解读《关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》

2013-09-24      来源:中国矿业报     作者:王琼杰 艾怡坤
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  9月14日,国务院办公厅发布了《关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》(以下简称《意见》)。这是国家为适应煤矿瓦斯防治和煤层气产业化发展的新形势,加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用,促进煤矿安全生产形势持续稳定好转而推出的又一项政策。

  与此前国务院公布的《能源发展“十二五”规划》和今年年初国家能源局发布的《煤层气产业政策》(意见稿)相比,《意见》更具有针对性和操作性,提出将在六方面加大力度,即加大财政资金支持力度、强化税费政策扶持、完善煤层气价格和发电上网政策、加强煤层气开发利用管理、推进科技创新和加强组织领导。可以说,《意见》的发布实施对方兴未艾的煤层气产业来说,绝对是一个千载难逢的机会。

  事实上,国务院办公厅之所以在这个节点推出《意见》,既是建设生态文明、促进清洁能源发展、调整优化能源结构的需要,也是加强煤矿瓦斯治理、促进煤炭行业安全健康发展的客观需求,更是破解制约煤层气发展瓶颈因素的迫切要求。

  据了解,十几年来,我国虽然不断加大对煤层气产业的扶持力度,但效果并不尽如人意。国内几大产区、主导国企都进行了多年的不懈努力和试验,但只有山西在近两年取得了较为明显的成果,煤层气开发已经初具规模。而国家政策面明确推动的新疆、辽宁、黑龙江、河南、四川、贵州、云南、甘肃、陕西等煤层气资源主要蕴藏地区表现平平,近年实际投产、利用煤层气的项目有限,计划建设的规模化开发示范工程多尚处申报、甚至筹备阶段。公开资料显示,煤层气预测资源储量达9.5万亿立方米、占全国预测资源量26%的新疆,2012年煤层气抽采总量仅为8889万立方米,利用量仅为634.5万立方米。同样,贵州煤层气蕴藏总量为3.15万亿立方米,约占全国10%,目前只有9个矿建立了瓦斯利用系统,年利用瓦斯仅4000万立方米。河南、辽宁、黑龙江、四川、云南等地煤层气产量及利用情况更是让人有些失望。

  此前国家能源局发布的报告显示,2013年第一季度只有河北、内蒙古、吉林、安徽、贵州、陕西、宁夏七省(区)完成了瓦斯抽采和利用目标;在未完成任务的省份中,湖南煤层气利用率不足15%,吉林利用率只有9.5%,云南只有6.5%,江苏、新疆煤层气抽采利用率为0。同时,重点企业中联煤、中石化、晋煤等各煤层气企业均未完成目标,煤层气利用率同比下降3.1%,降至76.6%。

  特别值得一提的是,尽管煤层气产量年年增长,利用率(利用量与抽采量比值)却并不高。据相关资料显示,2012年我国煤层气(煤矿瓦斯)抽采量141亿立方米,利用量58亿立方米,利用率为41.1%。其中,井下瓦斯抽采量114亿立方米、利用量38亿立方米,利用率为33.3%;地面煤层气产量27亿立方米、利用量20亿立方米,利用率为74%。

  显而易见,加大对煤层气产业的扶持力度,促使其早日规模化、产业化已迫在眉睫。

  在加大财政资金支持力度方面,《意见》指出,要提高财政补贴标准,强化中央财政奖励资金引导扶持,加大中央财政建设投资支持力度;要综合考虑抽采利用成本和市场销售价格等因素,提高煤层气(煤矿瓦斯)开发利用中央财政补贴标准,进一步调动企业积极性。

  解读:资金一直是制约和困扰煤层气产业发展的“拦路虎”。保护层开采配套工程、井下瓦斯抽采工程、输配管网及利用设施、煤层气开发利用示范项目等等,每一个项目算下来都不是一笔小数目,单凭煤炭企业或煤层气开发利用企业自筹解决确实有点勉为其难、力不从心。就拿煤层气(煤矿瓦斯)开发利用补贴标准来说,多年来一直是按照每立方米0.2元的标准,根本调动不了企业的积极性。《意见》在提高补贴标准的基础上,还将加大中央财政资金的奖励资金、建设资金的投放力度,力争有效解决煤层气企业的燃眉之急,增加煤层气企业抽采利用煤层气的主动性和积极性。有道是,重赏之下,必有勇夫。当煤层气产业在国家财政的扶持下,真成为一个诱人的大蛋糕,成为企业新的效益增长点时,哪个企业会白白浪费掉送上门的机遇呢?

  在强化税费政策扶持方面,《意见》要求,完善增值税优惠政策,加大所得税优惠力度;结合资源综合利用增值税政策的调整,研究制定煤层气(煤矿瓦斯)发电的增值税优惠政策;煤层气(煤矿瓦斯)开发利用财政补贴符合有关专项用途财政性资金企业所得税处理规定的,作为企业所得税不征税收入处理。

  解读:如果说国家财政资金支持是“明补”的话,那税费减免就是“暗补”。“明补”可解燃眉之急,但只是暂时的,比如管网建设、示范工程建设等,国家财政的专项资金不可能大包大揽,一包到底,项目建设完成后,更多的要靠企业自己。“暗补”则是一项长期的优惠政策,是企业每时每刻都能享受到的“雨露”。所以,如果把国家财政专项资金支持比喻为“扶上马”的话,那税费减免无疑就是“送一程”,对煤层气抽采利用企业来说,意义更加深远。

  在完善煤层气价格和发电上网政策方面,《意见》落实煤层气市场定价机制,支持煤层气发电上网,完善煤层气发电价格政策。

  解读:销售是龙头。再好的产品、再清洁的能源,都需要通过销售来体现和实现自身的价值,并让生产企业从中获益。煤层气作为一种公共产品,一些地方将其纳入地方政府管理,统一定价,且价格低于同等热值天然气价格,这势必会影响煤层气开发利用企业的收益,挫伤其积极性。

  此外,煤层气发电上网和发电价格同样至关重要。当前,许多煤矿企业建起了瓦斯发电厂,利用煤层气发电。煤矿在自发自用同时,还有相当数量的富裕电量,而这部分电量因为行业壁垒,很难正常入网;即便是入网了,价格也往往被压得很低。

  销售畅则企业旺。《意见》对煤层气销售及发电所出台的上述政策,可以说抓住了煤层气产业发展的“命门”,从根本上解决了煤层气抽采利用企业的内生动力不足和长远发展问题。

  在加强煤层气开发利用管理方面,《意见》明确提出,要加强煤层气矿业权管理,建立勘查开发约束机制,鼓励规模化开发利用,规范煤层气投资项目管理;建立煤层气、煤炭协调开发机制,统筹煤层气、煤炭资源勘查开采布局和时序,合理确定煤层气勘查开采区块。

  解读:现有煤层气和煤炭矿权重叠无疑是我国煤层气开采面临的一个老大难问题。目前,没有采矿的区块可以先采气,一旦建成煤矿,则煤和气一起开采。然而,很多地方因为矿产权属问题发生纠纷导致煤层气开发利用严重受阻。国土资源部曾多次协商解决此类问题,并于2007年下发了《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》,希望能有效解决煤炭、煤层气矿业权重叠问题,促进煤炭和煤层气资源综合开发利用。

  但在具体执行中,存在的问题依然比较突出,尤其是先期已经取得煤炭采矿权且没有从事煤层气开发利用的企业,与煤层气开发利用企业很难达成一致意见。这次《意见》再次对此问题进行了强调,可以说是抓住了关键、找准了症结。如果相关措施能落到实处,必将进一步促进煤炭与煤层气的协调开发利用,变一种资源为两种资源,更大程度地发挥资源效益。

  此外,勘查开发约束机制不健全,对“跑马圈地”、“圈而不探”缺乏必要的惩处和退出机制,也在一定程度上影响了煤层气的勘探开发进程。《意见》要求建立勘查开发约束机制,必将从根本上改变这一状况。

  在推进科技创新方面,《意见》指出,要加快科技研发应用,加强创新平台建设;继续实施国家科技重大专项及有关科技计划,进一步加大对煤层气(煤矿瓦斯)基础理论研究和关键技术及装备研发的支持力度;加强煤层气开发利用、煤矿瓦斯治理国家工程(技术)研究中心和产业技术创新战略联盟等创新平台建设,支持煤炭、煤层气企业建立瓦斯防治和煤层气勘探开发研究机构,增强自主研发和集成创新能力。

  解读:科技是第一生产力。开采技术不达标导致煤层气开采进度缓慢是制约我国煤层气产业发展的一大瓶颈。从国家层面来实施重大专项,对煤层气基础理论研究和关键技术及装备研发进行攻关,构建创新平台,必将进一步激发科研单位尤其是煤层气开发利用单位的自主创新积极性,提高其创新能力。

  同时,科技成果及时转化为现实生产力也至关重要。对已经研发出的先进科技成果,国家要搭建政、产、学、研平台,促使其尽快推广应用到煤层气的开发利用中。

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