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推动资源管理和利用秩序持续向好
——党的十六大以来国土资源执法监管工作综述

2012-08-20      来源:中国国土资源报     作者:刘振国
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  约谈、“问责”,公开通报、挂牌督办,清理整治“小产权房”、查处违建高尔夫球场……党的十六大以来,历经十年探索,国土资源执法监管工作敢于碰硬,勇于探索,亮点纷呈。

  十年来,国土资源执法监管工作逐步确立公正、效能、科学的三大工作思路,不断完善“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”五大工作体系,向立体化执法、科技化执法迅速迈进,并逐步构建较为完善的执法监管共同责任机制,推动资源利用管理整体形势持续好转。

  据不完全统计,2002年至2011年上半年,仅执法巡查一项,各级国土资源主管部门共发现和制止违法用地行为72.8万件,挽回经济损失129亿多元;“十一五”期间,全国共发现违法用地行为49万多件,比“十五”期末年均下降10%,违法用地宗数、面积以及占用耕地面积都呈现持续下降态势;立案查处矿产资源违法案件5.4万件,与“十五”期末相比,年均下降16.7%。

  敢于碰硬,违法必究,既处理事又处理人

  党的十六大以来的十年,我国GDP从10万亿元增长到接近50万亿元。经济社会发展规模大、速度快,离不开土地资源、矿产资源的支撑。“十分珍惜与合理利用每一寸土地”基本国策逐渐深入人心,坚持最严格的耕地保护制度、坚持最严格的节约用地制度、坚持最严格的土地管理制度等土地管理理念,赢得社会广泛认同,依法依规管地用地、管矿用矿的社会氛围日渐形成。

  在用地用矿供需矛盾突出的同时,国土资源领域的违法违规现象仍然高发、频发。违法违规批地占地、“以租代征”以及“小产权房”、违建高尔夫球场等土地违法违规新形式层出不穷,矿产资源乱采滥挖,冲击着国土资源管理秩序和宏观调控,侵犯广大人民群众合法权益,违背了科学发展、社会和谐的治国理念。维护良好的管理和利用秩序,早发现、早制止、早查处,及时遏制违法违规行为,任重道远。

  十年来,国土资源执法监管始终保持高压态势。中央对严肃查处非法批地、占地等违法案件,以及建立部门联合办案和案件移送制度、公开处理典型案件等提出了明确要求;从提出设想到制度落地,土地管理责任追究制度逐步建立健全,政绩考核与国土资源管理挂钩,使地方党委政府更加注重依法依规;组建国家土地督察机构,对地方政府土地管理情况实时监督检查。同时,国务院部署开展了土地市场治理整顿、开发区清理整顿以及长达3年的全国矿产资源开发秩序整顿规范等重大行动,国土资源部在全国组织开展了为期120天的“土地执法百日行动”,查处了一批重大典型案件。

  敢于碰硬,违法必究,更加注重既查事又查人,是近十年来国土资源执法监管工作的重大积极变化。从国务院部署的土地市场治理整顿到土地执法百日行动,再到土地卫片执法检查首次“问责”,大量国土资源违法违规案件得以查处,一批违法、违规、违纪人员被追究责任。严重的违法违规用地背后,往往是地方党委、政府为加快经济发展、招商引资而选择的支持与默许。一系列专项执法行动显示了国土资源执法监管工作的强大威力,震慑了违法违规行为,尤其有效遏制了政府主导的违法违规势头。

  紧扣时代热点难点,加大重大负面典型案件查处,并加强案件公开力度,发挥“查处一案,威慑一方,教育一片”的示范、警示作用,是又一大特点。在土地市场治理整顿期间,全国清理20万件长期久拖不决的土地违法遗留问题,国土资源部与监察部联合公开查处10多起重大典型案件。从2009年起,国土资源部建立公开通报和挂牌督办重大典型案件制度,几年来累计发布11次,涉及案件108起,涉及28个省(区、市),共有459名责任人受到党纪政纪处分,63名责任人被移送司法机关追究刑事责任,其中不乏涉及地方政府违法批地、占地以及“小产权房”违法占地、高尔夫球场违法违规建设等最新热点问题。

  约谈、问责,公开通报、挂牌督办,巡查与举报并举,直查与督办并举。国土资源执法监管工作,有力推动了依法依规管地用地、管矿用矿,促进了国土资源宏观调控有关政策、法律法规的贯彻落实,尤其在特定阶段还为防止经济大起大落发挥了重要作用。

  确立思路,完善体系,拓展工作方式和手段

  从平面走向立体,从仅仅依靠群众举报、媒体曝光、脚跑眼看等传统执法手段走向先进高科技,国土资源执法监管工作不断筑牢违法违规惩防体系。

  十年来,各级国土资源主管部门按照理清思路、设计抓手、搭建平台、完善制度、打造队伍的指导思想,经过不断探索,执法监管特别是执法监察工作逐渐形成较为明确的工作思路、较为完整的工作体系和工作手段。

  从工作思路看,可以称为“3221”,即树立科学执法、公正执法、效能执法三种执法理念,打造监管平台、信息平台两个平台,推进关口前移、重心下移两个转移,构建以共同责任机制为核心的一个执法监察工作新机制。

  工作体系和工作手段体现了一以贯之的工作思路,使执法监管的工作布局日趋合理,“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”等五大执法监管体系初步形成,天上看、地上查、网上管、群众报、视频探等执法手段日益丰富,国土资源执法监管工作不断实现重大创新。

  全国覆盖。一年一度的卫片执法检查,检查范围逐步扩大,由只检查一些重点城市,扩大到2010年度覆盖全国2859个县(区、市);检查对象迅速拓展,从2010年度开始,组织矿产卫片执法检查,土地、矿产两大领域一并检查;检查方式不断创新,从最初单一的发现、查处、通报,逐步发展到督促整改、集体约谈、委托约谈、登门或书面通报、走访介绍情况,直至实施行政责任追究等,地方各级党委政府愈加重视这项工作。土地违法责任追究制度的落地,体现了严格执法、敢于碰硬、不怕得罪人的坚定决心,从面上有效遏制了违法用地高发势头。

  全程监管。执法监管工作不仅仅加大违法事后查处,而且建立与规划、审批、开发、利用、土地督察等国土资源管理各个环节的全程防范机制,对土地审批、征转、出让以及抵押融资等进行全程监管。

  科技支撑。充分运用现代科技创新执法手段和执法方式,逐步与卫星遥感监测技术、全国“一张图”和综合信息监管平台相结合,并在全国部署开展违法易发区视频监控网建设试点,用视频监控手段对违法违规进行24小时不间断检查,及时发现、制止并有效震慑违法行为。目前,国土资源部已在全国15个市(区)、县(市、区)和10个重点矿区开展视频监控网建设试点。

  执法督察。在案件查处、约谈问责等方面,国土资源执法监察与国家土地督察机构等相关部门协调联动,共同推动国土资源管理法律法规政策落到实处。

  社会监督。充分运用社会各方面力量做好执法监管工作。部、省、市、县四级开通12336国土资源违法举报电话;组织国家特邀国土资源监察专员考察调研,发挥决策咨询和监督作用;推动青年志愿者和村官担任执法协管员、信息员等。

  五大执法体系,使国土资源执法监管效能不断提高。每一年度卫片执法检查启动或总结会、每季度公开通报和挂牌督办新闻发布会以及12336违法举报热线,成为社会热议的焦点话题,为国土资源管理利用营造了良好舆论氛围。

  健全机制,善治善为,推动构建工作新格局

  无论约谈还是问责,无论挂牌督办还是清理整治,国土资源执法监管都不是乱作为、不作为,而是依法行政、主动作为、善治善为,目的是推动构建“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动”的国土资源工作新格局,尤其积极推进构建执法监管共同责任机制。

  十年间,以卫片执法检查工作为推动力量,地方各级党委、政府对国土资源执法监管日益重视,相关部门协作配合更加紧密顺畅。卫片执法检查上升为地方党委、政府主导的重要工作。每一年度卫片执法检查,各省份都成立专门领导小组,主要负责人牵头,统一部署、统一组织、统一整改查处。其中,北京、河北、江苏、安徽等10个省(市)以省(市)政府名义下发了推进国土资源执法监管共同责任机制的文件,一些省份明确了地方党委、政府的责任,对违反土地管理规定行为实施党政一体化问责。

  国土资源特殊的管理体制,决定了执法监管很难单打独斗。近些年,在争取地方各级党委、政府支持的同时,国土资源主管部门积极与相关部门协作配合,赢得了执法监管主动权。最高人民法院、最高人民检察院分别就刑事案件审理、立案侦查受理等发布规定,尤其是监察部、人力资源社会保障部、国土资源部修订发布《违反土地管理规定行为处分办法》,进一步明确了“15%”这一行政问责比例,使查处违法违规的操作性、威慑性进一步增强。

  在违法违规查处制度体系不断健全的同时,相关部门协作配合也逐渐制度化、规范化。国土资源部与监察部、最高人民检察院、公安部、最高人民法院等先后联合发布制度,就查处违法违纪案件、移送涉嫌犯罪案件等工作中加强协作配合作出明确规定,相关部门建立了联席会议制度、信息通报制度、案件移送制度、案件查处协作配合机制等。一些地方出台相关文件制度,由公安部门与国土资源部门组建联合执法机构,并与法院等部门开展联合执法行动,使国土资源管理的执法权威、执法效能迅速提升。

  针对“老大难”问题,国土资源主管部门下足力气,迎难而上。以重点工程违法用地为例,2008年国际金融危机以来,为保障重点工程项目建设进度,各地普遍加大供地速度,但违法用地宗数、占用耕地比例居高不下。为此,在2011、2012年,国土资源部联合交通运输部、铁道部、水利部出台一系列文件,专门解决重点工程违法用地难题。为了推动相关执法工作,国土资源部等六部委开展联创齐争活动,在推进执法监管工作的同时,进一步创新了党建工作形式。

  为推进执法监管“关口前移、重心下移”,全国各地普遍建立协管员、信息员制度,发挥基层作用,对违法违规行为早发现、早报告、早处置。国土资源部还聘请民主党派、全国工商联和无党派的专家、学者担任国家特邀国土资源监察专员,为国土资源决策积极建言献策,充分调动了各方面关心、参与执法监管的积极性。

  走过十年,在工业化、城镇化和农业现代化征途上,坚强有力的执法监管工作,敢于碰硬、不怕得罪人,推动全国国土资源管理和利用秩序持续向好,为坚守18亿亩耕地红线、维护良好的矿产资源开发秩序、维护民生和资源权益、保持社会和谐稳定和促进科学发展作出了重大贡献。

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