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借鉴主体功能区规划 科学编制国土规划

2011-05-20      来源:中国国土资源报     作者:郝 庆
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  2010年12月,国务院发布《全国主体功能区规划》,并指出该规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。2011年3月,“实施主体功能区战略”被纳入国民经济和社会发展“十二五”规划之中,再次明确主体功能区规划是基础性规划。《全国主体功能区规划》对正在编制的全国国土规划具有重要的借鉴意义。

  一、主体功能区规划的主要特点

  《全国主体功能区规划》根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,并按照主体功能定位确定各区域的开发理念,调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发行为,具有弱化量化指标、模糊空间范围、综合重点部门利益、体现地方开发意愿等特征。

  二、主体功能区规划的积极意义

  主体功能区规划在理念上重视资源环境承载力基础,注重对生态安全和农产品供给安全空间的保护。在一定程度上有助于完善开发政策,控制开发程度,规范开发秩序,对优化国土空间开发格局具有积极意义。但是由于主体功能区规划的理论研究和实践推进没有理顺,规划的核心理念与政治民主化、经济市场化的政治经济体制变革方向有待进一步衔接,规划方法和技术手段需要多样化,加以各部门和地方政府对相关开发理念认识上出现偏差,致使主体功能区规划在编制过程中遇到较大阻力,进而出现一些问题。

  1.主体功能区规划的尺度转化需要进一步研究。一般来说,区域的地域功能具有综合性,同一地域在不同空间尺度和时间尺度上的功能有可能是不同的。区域主体功能在尺度转换上的不清晰,容易导致对相关概念理解的混乱和功能区在空间落实上的重叠。

  2.促进主体功能区形成的相关政策需要进一步研究。规划文本提出了建立健全保障形成主体功能区布局的法律法规、体制机制、规划和政策及绩效考核评价体系,需要进一步研究,增强其可操作性。

  3.主体功能区规划的资源环境承载能力基础需要进一步夯实。在主体功能区评价指标体系中,虽然水文条件、生态重要性、生态脆弱性等资源环境类指标在整个指标体系中占据过半份额,但主要是为评价是否适合大规模的工业化、城镇化服务的,需要进一步加强对资源合理开发利用与经济社会可持续发展之间的关系研究。

  4.主体功能区规划的部分概念的界定不够全面。例如,该规划认为,工业化城镇化就是农业空间和生态空间转化为城市化空间的过程。将城镇化理解为土地的城镇化,将城市空间与农业空间和生态空间对立。从实践来看,通过完善城市土地二次开发、盘活存量用地,还可以实现部分人口的城镇化。

  5.主体功能区规划涉及地方政府的切身利益,对各地未来发展影响重大,尤其是对限制开发区的影响更大。因此,各地争相进入重点开发区,并且各地在规划者设想的主体功能之外,还要求加进一些其他功能的要求,违背了规划的初衷。

  三、主体功能区规划对编制国土规划的借鉴和启示

  总体而言,主体功能区规划和国土规划在保护生态环境、保护耕地资源、保障发展、优化用地结构、促进国土空间和国土资源节约集约利用、促进可持续发展等方面存在共同目标。主体功能区规划注重宏观区域划分,为各地的国土开发和区域发展指明了方向,具有指导意义。国土规划在编制过程中要注重借鉴主体功能区规划的经验和教训,做好与主体功能区规划的衔接,强化国土规划战略性、综合性和约束性,切实发挥配置国土资源、优化国土空间、整治国土环境的作用。

  (一)更新理念,统一对国土规划的认识。

  更新规划理念、理顺诸多关系。国土规划编制的核心理念要适应未来政治民主化、经济市场化、社会法治化等经济社会生活多方面的发展趋势。要协调国土空间主体功能与综合功能、国土空间类型静态划分与动态开发、空间管制的行政性与区域性等诸多关系。

  统一认识,准确界定相关核心概念。在理解主体功能区规划时,地方政府和社会公众容易从表面将“限制开发”等同于“限制发展”,进而对规划抵制或强烈要求将本区域划为开发类区域。国土规划要引以借鉴,统一认识,对国土、国土资源、国土空间、国土规划等核心概念和关键术语进行科学界定。

  (二)协调与相关规划关系,完善国土规划体系。

  加强与相关规划的衔接和协调。各种类型的空间规划在保护生态环境、促进国土空间和国土资源节约集约利用、促进社会经济全面、协调、可持续发展等方面具有共同的目标。国土规划在编制过程中要注重借鉴主体功能区规划等规划的经验和教训,做好与相关规划的衔接,借鉴其重要成果,研究制定区域差别化的资源配置和空间开发政策,实施国土整治工程,优化国土空间开发格局。

  整合国土资源管理部门系统内规划,完善国土规划体系。对土地、矿产、海洋等各类规划进行整合和提升,加强与各类发展规划和空间规划的衔接。发挥国土规划对发展规划的指导作用,对资源规划和部门规划的统领作用,提升国土规划地位。

  (三)发挥优势,创新规划技术方法。

  充分利用国土资源大调查、土地调查、基础地理测绘等成果进行资源环境承载力评价。发挥防治地质灾害、管理地质环境、开展国土整治等职能,构建安全、宜居国土。发挥国土资源部门在资源环境承载力评价上的优势,以资源环境承载力为基础编制国土规划。在规划方法和技术手段上追求多样化,综合运用先进的规划方法和技术手段编制新时期的国土规划。

  (四)完善空间类型划分,实施区域差别化管制。

  在国土空间优化上,尊重国土开发的多样性,不搞一刀切。要因地制宜地发展地方经济,科学保障地方发展的原动力,提高规划对经济社会全面发展的支撑能力。设计有力的实施抓手,建立相应的制度和措施,提高规划的可操作性、实用性和权威性。

  在具体操作上要完善空间类型划分,实施区域差别化管制。在空间类型划分上,将地域类型划分与功能类型划分相结合,弥补传统划分方法的不足。实施主体功能区战略中提出的四类功能区在理念上清晰,但是落到具体空间就会出现重叠。作为高层次的空间规划,国土规划要完善空间类型划分,在宏观尺度上按地域类型划分;在中观尺度上,将地域类型与功能类型相结合;微观尺度上进一步细化为功能类型。通过需要细化空间类型划分,提高政策针对性。

  (五)改进工作方式,注重沟通协调和凝聚共识。

  开门编规划,重视公众参与。在规划编制过程中,使不同利益者享有均等的机会和发言权,参与制定政策、编制规划和管理全过程。尤其是重视与国务院各有关部门和地方政府凝聚共识。广泛宣传国土规划的理念,在政界、学术界和民间形成一定的话语体系。发动社会各界为国土规划编制献言献策,共同推动国土规划的编制和实施。

  

  

  

  

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