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对国土规划空间组织思路的初研

2011-05-20      来源:中国国土资源报     作者:强 真 强海洋 马海粟
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  国土规划的空间分类组织思路是整个规划编制的灵魂,也是有机连接规划各领域主要内容的主线。空间分类组织思路的特征从很大程度上反映了空间规划的本质和特色,也体现了规划的独创性价值和具体作用。

  一、创新规划核心概念

  规划的核心概念是创新和建立规划主线的前提和基础。借鉴主体功能区规划的成功经验,国土规划应突出综合性“发展”理念,将“发展”与国土空间分类组织相结合,并作为规划主线。

  根据国土规划编制需要,科学界定“国土”、“国土资源”、“国土空间”、“国土规划”等重要概念的内涵和范畴。

  1.国土:以国土资源为公共载体的各项国土空间开发、保护和整治活动之关系总和。

  2.国土空间:以土地资源为载体和平台的,各项经济社会活动所依存的,具有长、宽、高三维规定和不同职能的空间范畴。

  3.国土资源:经济社会发展所必需的,以部门职能分工所确定的土地、淡水、矿产、能源、地质、海洋等重要资源,也包括经济社会活动所必需的相关物质财富。

  4.国土规划:是全国和重点区域国土资源配置及开发利用与各项经济社会活动、国土生态安全两者关系的国土空间发展总体方案,具有长期性、基础性、引导性和约束性。

  二、建立国土规划空间组织思路的基本要求

  面对现阶段国土规划所处的实际环境,建立独具特色的空间分类组织思路对于实现规划独创性价值来说,要求很高,主要涉及以下几个方面:首先,应与主体功能区规划等相关空间规划的空间分类思路有明显差别;其次,空间组织模式必须适用于宏观、微观两个层次;第三,较为准确地反映中长期国土空间开发利用存在的主要问题和矛盾;第四,实现对规划区域全部空间的全覆盖;第五,综合体现国土资源部门的职能并表达相关重点部门利益;第六,数据获取方便,工作量不宜太大。

  三、突出国土资源环境承载力评价的基础支撑

  国土资源环境承载力评价是科学配置资源,引导各项国土开发活动有序化的基础,也是形成国土空间格局的重要基础。承载力评价应以不同区域自然资源禀赋和特征为本底,重点突出水资源可利用规模和水环境保护,将土地资源、矿产资源、地质环境、大气等自然要素进行适应性评价,并与对应区域的经济社会活动对资源的需求进行匹配,形成资源环境对重点活动的允许度,为规划编制提供阈值范围。

  技术路径上,全国尺度的资源环境承载力评价以80个水资源二级区为基础,以县级单位为基本行政单元,两者经技术套合共同构成本底评价单元。在此评价单元上,对水资源、土地资源、矿产资源和地质环境禀赋与对应的城市化、工农业发展、人口、重大基础设施建设等国土开发活动需求进行匹配,提出对国土开发活动的资源环境允许度和阈值。阈值可以根据不同区域国土开发活动的具体方向和内容,设置具有针对性的资源消耗指标和环境容量上限。

  图1:水土资源环境承载力评价与国土空间综合分区的逻辑关系

  按照此条技术路径,参照已有国家农业区划、经济区划、主体功能区规划,以国土资源和生态本底特征为基本导向,可以将全国进行综合发展区的划定,体现不同区域在“开发”和“保护”两个层面的特征及差别。

  四、建立国土发展空间类型体系

  按照上述要求,突出 “发展”的综合性理念,统筹“开发”和“保护”,将宏观层次的“国土分区”与中微观层次的详细国土开发利用空间类型相结合,构建由I级国土发展区与对应的II级国土经济空间、国土生态空间、国土综合整治空间共同组成的国土发展空间类型体系。

  I级国土发展区的划定不是全国国土规划空间类型划分的终极目标。每个国土发展区的划定,主要是从宏观层次,在实现共同“发展”的大前提下,表达大尺度上的“发展”差别,具体体现在城镇体系建设、工农业发展、新农村建设、重大基础设施布局、生态环境保护、国土自然整治、国土经济整治等方面,其为部署不同区域国土规划任务和目标提供依据。全国国土规划重点任务的部署和安排,主要针对各国土发展区中的重点Ⅱ级国土空间进行落实。

  I级国土发展区的划定主要以基本行政单位为划分单元,综合体现水土等重要资源禀赋和承载能力、国家重点区域发展战略部署、国土区位条件、地形地貌、国土跨度、海岸线及海洋等方面的差别,以多因素综合评价进行划定,实现对规划区域的全覆盖。

  II级国土发展空间类型体系以土地用途管制为基础,立足于现实条件下区域各类别国土空间开发利用现状,围绕“促发展、促安全、促质量”的核心目标,由国土经济空间、国土生态空间、国土综合整治空间共同构成。其中,国土经济空间主要包括:城市群、城镇体系综合建设空间、农业经济空间、基础设施建设空间、工业产业发展空间、矿业产业发展空间、旅游经济空间、特色国土经济空间等。国土生态空间分为“绝对型保护型”生态空间和“发展式保护型”生态空间。国土综合整治空间分为“经济整治空间”和“自然整治空间”两类。在空间位置关系上,国土综合整治空间与国土经济空间和国土生态空间存在叠加,但并不影响具体空间类型的落地。

  五、科学确定国土规划的重点内容

  国家“十二五”发展规划已经对未来5年及中长期发展过程中,需要解决的重大问题进行了明确,并且这些问题或多或少与国土资源开发利用和国土空间优化相关。根据问题的性质定位,国土规划主要内容应主要包括:总则、国土资源禀赋及开发利用现状、国土空间开发和保护态势、国土发展空间体系、城镇体系建设与空间布局优化、城乡发展空间统筹与协调、工业产业发展空间规模与布局优化、农业产业发展与农林产业空间提升、交通运输体系建设与港口发展空间协调、能源保障和矿业经济空间发展部署、生态空间治理、保护与灾害防治、泛区域合作与边境国土安全空间体系建设、国土规划实施制度保障与措施等等。

  这些内容的提出是与I级国土发展区和各类II级国土经济空间、国土生态空间、国土综合整治空间分类相一致的,即“问题”决定“空间”类型,“空间”类型反映“问题”格局。

  图2:全国Ⅰ级国土发展区与Ⅱ级城市体系空间构成

  例如,对未来城市化发展问题,国土规划应从资源环境限制性角度,以空间规模引导性控制为基础抓手,提出不同区域基于承载力的重点城镇发展空间规模体系,将上述宏观层次城市化战略落到实处,并与相关规划进行了充分衔接,促进实现了“十二五”规划中提出的“促进大中小城市和小城镇协调发展”、“合理确定城市开发边界”、“防止特大城市面积过度扩张”的空间战略要求。

  同样,工农业产业发展、重大基础设施统筹优化、新农村建设、公共服务均等化等国土规划重大问题,也可通过此种规划路径实现规划目标。

  六、完善规划实施保障措施体系

  国土规划的措施体系可以简单概括为“空间规模+配套政策+工程部署”。三者共同构成了国土规划对优化国土空间结构,调整国土空间布局,促进空间差别化发展的抓手。“空间规模”是指国土发展空间类型体系中国土经济空间、国土生态空间的各类空间规模大小,其基础是不同用途土地规模,可通过第二次土地利用详查数据得到。在此基础上,将国土资源开发利用与区域三次产业发展、城镇化建设、人口布局、重大基础设施配套、生态环境保护、公共服务均等化等内容进行充分融合,从而提出空间开发利用的差别化准入标准、特殊政策、倾向性措施、个别地区特色资源利用政策,并进行具体落地。同时,根据不同区域实际需要,有针对性地部署国土综合整治工程,保障区域开发对基本建设空间的需求,以及满足生态环境保护对相应空间的基本需要。

  七、规划表达方式的改变

  可改变传统规划文本编排模式,部署规划指标,解释规划实施政策措施,体现全新的规划表达形式。

  

  

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