编者按 今年的两会与去年不同，随着国民经济企稳回升，代表委员们的关注点逐渐由如何克服国际金融危机的影响转向如何加快推进经济结构调整、促进发展方式转变，以及大力发展低碳经济等问题上。与此同时，每年都备受关注的民生问题热度依旧不减，城乡统筹、住房保障、资源开发利用等问题仍然是两会代表委员乃至社会公众关注的焦点。其中与国土资源管理密切相关的话题，引发了两会代表委员的热议，本文综述这些话题及其相应的理论探讨与政策建议。

推进城乡一体化发展：

土地资源管理既要保障粮食安全，又要服务城乡统筹

政府工作报告指出，要统筹推进城镇化和新农村建设，促进城镇化和新农村建设良性互动。全国人大常委、民建中央副主席辜胜阻认为，城镇化新政是今年政府工作报告的最大亮点，当前推进城镇化发展关键就是要让农民从农村“走得出去”，在城市“安得下来”，除了户籍制度改革外，还需要通过土地制度的改革、城镇化筹资机制的建设等一系列制度创新来实现。他建议探讨土地融资的新模式，充分利用土地资本化红利，解决进城农民和创业农民工的资金问题。同时，要因地制宜稳步推进土地使用权抵押，完善相关配套制度建设，积极推进农民贷款保险制度以及科学的土地评估体系建立。

全国政协委员蓝秀珍认为，推进小城镇综合改革建设试点工作要坚持规划先行，政府要发挥主导作用，在财税、土地、金融、户籍、就业、房地产等方面给予政策支持。全国人大代表林哲龙则提出了节约农村土地，合理规划与开发土地资源，对农村建房用地、地价限制、基础设施配套、税收优惠、企业用地等多方面给予支持。

全国政协委员王巨禄认为，我国产粮大县工业化、城镇化进程明显滞后，城乡二元经济结构问题仍然十分突出，保障粮食安全就要把800个产粮大县率先实现城乡一体化发展摆在更加突出的地位。产粮大县大多是人均耕地多，集中连片的土地面积大，他建议鼓励产粮大县更积极地探索多种形式的土地规模生产和农业集约化经营，加快推进土地有序流转。与此同时，加大对产粮大县建设标准化高产农田和城镇基础设施建设的投入。全国政协委员聂振邦表示，从长远来看，土地资源和淡水资源短缺仍将是我国粮食生产面临的主要困难。

政府工作报告指出，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。中国民主促进会中央委员会的提案针对近年来土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩试点存在的问题，对规范有序开展农村土地整治工作提出了政策建议：坚持增减挂钩，重点开展农田整治；坚持政府领导，建立共同推进工作的机制；注重统筹规划，有效控制整治规模；尊重农民意愿，确保农民权益；坚持量力而行，防止大拆大建；强化考核监管，确保工作实效；出台配套文件，保证实施力度。

此外，今年国家把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，鼓励农民依法依规建设自用住房。全国人大代表薛少仙在农民建房难的问题上建议更新土地管理理念，特别是在一些农民建房较多的村庄，要在保证用地动态平衡的前提下，对农民建房用地大力予以支持；同时，规划在先，解决“有新房无新村”的问题，国家还应从制度上积极推进金融制度创新，解决农民建房资金的问题。

寻找新的经济增长点：

实施低碳经济政策，开发新能源推进绿色经济

我国能否在未来几十年里实现由“高碳”时代到“低碳”时代的跨越，取决于低碳经济政策的实施。九三学社中央提交了《关于推动我国经济社会低碳发展的建议》，农工党中央的提案则建议制定和实施碳税政策，发展低碳技术，促进传统产业改造升级。提案认为，基于二氧化碳排放税基的碳税是促进低碳技术发展和传统产业改造升级最具市场效率的政策工具。建议从国家战略高度制定符合国情的碳税政策，积极研究开发清洁能源、可再生能源，增加碳汇，制定能效标准。同时，利用现代空间遥感技术建立全国二氧化碳排放动态监测体系，为科学核算碳排放和制定政策提供技术支持。

全国人大代表黄河认为，低碳经济是指以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，实质是能源高效利用、开发清洁能源、追求绿色GDP，核心是能源技术创新、制度创新和人类生存发展观念的根本性转变。他指出，面对世界经济的发展趋势，只有发展低碳经济，才能找到经济发展的新的增长点；只有发展低碳经济，优化能源结构、提高资源能源的利用效率，才能促进经济结构和工业结构优化升级。

全国政协委员宋晨光认为，转变经济发展方式，调整优化经济结构，就是要打好节能减排攻坚战和持久战，积极发展低碳经济和循环经济，巩固发展环保产业。他说，从长远角度来，发展低碳经济就是要加快低碳科技发展，谋求低碳经济新的增长点；以循环经济为核心，推进节能减排的创新；以知识经济为核心，推进发展内涵的创新；搞好低碳排放源头管理，严格碳排放控制。

全国人大代表杜善学认为，发展低碳经济可以达到经济社会发展与生态环境保护双赢的目的，建议通过工作推进机制、清洁生产机制、节能减排机制、以煤补农工作机制、城乡公共事业协调发展等方面的机制创新推动低碳经济发展。

与低碳经济相呼应的是开发新能源，发展绿色经济。农工党中央的提案提出了关于合理开发新能源，发展绿色经济的建议。目前，我国经济社会发展对能源的需求越来越大，而长期大量使用传统化石能源所导致的环境污染、气候变化等问题日益突出。提案建议提高对发展新能源的战略认识，加强新能源产业的布局和监管，加大新能源技术研发的支持力度，建立完善的成本核算机制和评估制度，构建新能源经济政策体系。全国政协委员牛文元则指出，中国的能源结构调整需要把核能、风能、太阳能、生物质能、地热能、潮汐能等清洁能源提高到超过中国总能源30%的比例。

土地市场调控：

土地政策与税收调节并重，稳定房地产市场

政府工作报告强调促进房地产市场平稳健康发展。保障性住房、物业税征收、土地市场调控和房地产信贷调控等问题成为两会代表委员们热议的焦点。

全国政协委员胡成中认为，调控房地产最重要的环节在于土地供应，应该改变一些地方政府谋求土地收益最大化的行为，应以“居者有其屋”为己任，注重监管和调控土地市场。他建议一方面有关部门要科学地预测市场需求，作好供地的中长期规划和年度计划，建立土地、房地产、财政、银行等管理部门的协调机制，合理配置土地资源。另一方面合理确定房地产用地的布局，合理配备市中心土地与近郊土地的比例，加强近郊地区交通系统和配套设施建设。此外，他还建议在政府指导、统一规划的前提下，通过旧城改造盘活土地存量，改变“唯有价高者得之”的土地出让模式，建立土地招标综合评标体系。

财政部部长谢旭人指出，地方国有土地有偿出让收入已经全部纳入了地方政府性基金预算管理。地方的基金预算收入中，国有土地使用权出让收入是大头。全国政协委员李晓林建议改革土地收入制度，将地方土地出让金上缴中央统一支配管理，起到弱化地方政府“卖地”冲动的作用。全国政协委员梁季阳也建议从财税体制改革入手，从根本上解决地方政府对土地财政的过度依赖，同时以土地管理变革带动房地产业改革，逐步建立集体土地与城市国有土地“同地、同价、同权”的健康发展模式，推进集体建设用地流转改革。

国土资源部部长徐绍史到全国人大宁夏代表团、辽宁代表团驻地参加会议时表示，国土资源部按照国务院的部署参与调控，努力增加居住用地供应，尤其是增加保障性住房和经济适用房的土地供应。同时，今年将与国务院有关部门一道，对房地产开发商的合同进行一次系统清理，进一步清理闲置用地。他指出，招拍挂制度也需要在实践过程中不断完善，比如拍得土地后资金首付要达到50%，一年内要全部付清土地使用权证所需要的款项。另外，还要从综合评价指标、房地产企业的资质门槛等方面，不断完善招拍挂制度。

也有人主张借助税收手段调控房地产市场，提高房地产的持有成本和风险，建议在投资领域加大征收土地增值税力度，在消费领域开征物业税。不过，物业税开征还有几个现实问题等待解决：物业税开征之后，需要协调分配给国家和地方的比例，考虑哪些相关税收将被替代；政府每年对所在区域的物业进行评估十分困难，物业税的出台还需要经过一个立法的过程。

全国政协委员王健林对社会各界热议的物业税不以为然，他觉得开征物业税不现实，因为所有增加的税负最终都将转嫁到消费者身上。对此，全国政协委员俞金尧有其独到的见解，他认为应该探索住房资源税抑制投资性购房，以人均住房面积标准为征税起点，超过标准的住房面积都纳入征税范围，并实行累进制征税；未达到人均住房面积标准者免税；农村居民的住宅则不列入住房资源税的征收范围。

能源资源型产业发展：

对内要转变增长方式，对外要积极“走出去”寻找出路

政府工作报告指出，要继续推进重点产业调整振兴。全国政协委员黄震认为，新兴能源产业迅猛发展背后存在隐忧，一方面，我国能源产业面临产能过剩压力，另一方面地方政府应反思新能源产业发展是否存在支持过热问题。他建议政府应对我国新兴能源产业发展加强引导和宏观调控，科学确定其发展目标及战略地位和作用，对其进行科学规划，从资源、成本、市场、环境和发展阶段等多方面进行评价。同时，应加大科技投入，促进新能源产业核心技术研发，加大产学研合作力度，建设自主研发能力和创新体系，增强我国新能源产业的核心竞争力。

作为资源型产业的重要一支，铁矿石和铜产业的发展走向引人注目。中国作为世界上最大的铁矿石消费国和钢材生产国，近年来每年进口铁矿石都在5亿吨左右，占到全世界总需求的60％左右。全国人大代表邓崎琳在两会间隙接受媒体记者采访时表示，目前铁矿石价格谈判非常艰难，短期内难有结果。中国钢铁企业想摆脱被人“卡脖子”的命运，必须“走出去”，否则就没有出路。

与此同时，我国已跃居世界头号铜消费和生产大国，铜行业对外依存度超过60％。全国人大代表李贻煌认为，我国铜产业在经历了多年高速增长之后，转变增长方式已迫在眉睫。他指出，前些年在市场需求和铜价持续高位运行的诱惑下，国内掀起一轮铜冶炼产能扩张热，当时许多新上马的铜冶炼项目都是低水平、高污染的项目，有的甚至使用国家明令禁止的技术和工艺，大量的能源消耗、废渣和废气给能源供给和生态环境造成了巨大压力。他认为，作为资源型产业，掌握资源、科技创新、发展循环经济，主动加快转变发展方式，是中国铜企做大做强，走向世界的必由之路。

政府工作报告提出，加快淘汰落后产能，支持循环经济技术研发、示范推广和能力建设。全国人大代表李贻煌认为这对铜行业未来发展指明了方向，铜企必须不断跟踪国际先进技术，进一步开展技术创新，实现产业转型升级，大力发展循环经济，推进矿产资源综合利用、工业废物回收利用。我国要提高铜资源的保障力度，一方面有赖于企业回收利用再生资源，提高资源综合利用率；另一方面需要企业大胆进行海外矿山投资。

全国人大代表韦江宏指出，资源类能源企业要用循环经济的理念建立生态矿山进行绿色冶炼，生产过程中对环境的影响降低到最低程度。在节约资源提高利用效率与低碳生产方面，持续加大研发投入、改进工艺流程、提倡自主创新、促进产业升级等，都是有效的手段。谈到中国能源类企业海外发展“走出去”的现状，他建议国家应建立企业海外发展的保险与救助机制，对长期从事进口原料的生产企业，国家可制定相应指标从规模、环保、企业社会责任等方面进行规范，对符合条件的企业给予进口环节增值税进行先征后退政策。(钟 和)

2010年政府工作报告

国土资源管理相关要点

★要着力优化投资结构。加强和改进投资管理，严格执行用地、节能、环保、安全等市场准入标准和产业政策，切实防止重复建设。对有财政资金投入的建设项目，要加强全程监督，坚决避免以扩大内需为名，搞劳民伤财的形象工程和政绩工程。

★要加强农业基础设施建设。坚持财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。以主产区为重点，全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划。以农田水利为重点，加强农业基础设施建设，加快大中型灌区的配套改造，扩大节水灌溉面积，建设高标准农田，完成大中型和重点小型病险水库除险加固任务。

★要深化农村改革。毫不动摇地坚持农村基本经营制度，加快完善有关法律法规和政策，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。加强土地承包经营权流转的管理和服务，在依法自愿有偿流转基础上发展多种形式规模经营。完善集体林权制度改革配套政策。启动国有林场改革。继续推进草原基本经营制度改革。

★要统筹推进城镇化和新农村建设。着力提高城镇综合承载能力，发挥城市对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农村建设良性互动。城乡建设都要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，切实保护农民合法权益。

★要促进房地产市场平稳健康发展。一是继续大规模实施保障性安居工程。中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元，比上年增加81亿元。建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套。扩大农村危房改造试点范围。各级政府要切实负起责任，严格执行年度建设计划，确保土地、资金和优惠政策落实到位。二是继续支持居民自住性住房消费。增加中低价位、中小套型普通商品房用地供应，加快普通商品房项目审批和建设进度。规范发展二手房市场，倡导住房租赁消费，盘活住房租赁市场。三是抑制投机性购房。加大差别化信贷、税收政策执行力度。完善商品房预售制度。四是大力整顿和规范房地产市场秩序。完善土地收入管理使用办法，抑制土地价格过快上涨。加大对圈地不建、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的查处力度。

★要打好节能减排攻坚战和持久战。一要以工业、交通、建筑为重点，大力推进节能，提高能源效率。今年要新增8000万吨标准煤的节能能力。所有新建、改建、扩建燃煤机组必须同步建成并运行烟气脱硫设施。二要加强环境保护。积极推进重点流域区域环境治理及城镇污水垃圾处理、农业面源污染治理、重金属污染综合整治等工作。三要积极发展循环经济和节能环保产业。支持循环经济技术研发、示范推广和能力建设。推进矿产资源综合利用、工业废物回收利用、余热余压发电和生活垃圾资源化利用。四要积极应对气候变化。大力开发低碳技术，推广高效节能技术，积极发展新能源和可再生能源，加强智能电网建设。加快国土绿化进程，增加森林碳汇，新增造林面积不低于8880万亩。