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2020后海洋生物多样性保护怎么做?

2020-04-24      来源:中国自然资源报     作者:郑苗壮
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  联合国海洋可持续发展大会、《生物多样性公约》缔约国大会、世界自然养护大会……按照计划,以上会议将在今年召开。可以说,2020年是生物多样性超级年,2020后海洋生物多样性保护将成为人与海洋故事的新篇章。

  4月22日是第51个“世界地球日”,今年的主题是:“珍爱地球 人与自然和谐共生”,珍爱海洋,保护海洋生物多样性,亦是题中之义。自然资源部海洋发展战略研究所郑苗壮博士撰文梳理了海洋保护目标的演进、实施,并给出目标建议,以飨读者。——题记 

  海洋保护目标的演进

  海洋保护目标是国际政治议程上日益重要的问题。各国在联合国可持续发展议程、全球生物多样性框架以及世界自然保护联盟相关大会决议中进行广泛而深入的讨论。海洋保护目标是一个逐渐演进的进程,发端于约翰内斯堡提出“建立有代表性的海洋保护区网络”,发展于“爱知目标”和可持续发展目标强调“保护10%的海洋和沿海地区”。当前欧盟、小岛屿国家、英国和澳大利亚以及世界自然保护联盟、绿色和平等国际组织要求到2030年保护30%的海洋。2020年是生物多样性超级年,联合国海洋可持续发展大会、《生物多样性公约》缔约国大会和世界自然养护大会在同年召开,将开启2020后海洋生物多样性保护的历史新篇章。

  2016年9月,我国在联合国总部对外发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》(简称“《方案》”)。我国在《方案》中承诺,实施基于生态系统的海洋综合管理,加大重要典型生态系统的保护,科学划定海洋生态保护红线,健全完善海洋保护区网络体系。建设国家海洋环境实时在线监控体系,探索海洋生态补偿及赔偿机制等方面的研究。提升渔业资源的保护管理能力,执行科学的渔业资源管理计划,在最短的可行时间内,使鱼类种群数量至少恢复到能产出其生物特性所决定的最高持续产量的水平。严格控制捕捞强度,实施休渔制度,可持续利用现有渔业资源。科学编制海洋功能区划,确定不同海域主体功能。完善海洋生态保护法律框架体系,加强沿海和海洋自然保护区建设。大幅度提高沿海和海洋保护区域面积比例,扩大全国自然岸线保有率,将自然海岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核。到2020年,海洋保护区面积占管辖海域面积比例达到5%,自然岸线保有率不低于35%。

  海洋保护区的发展

  海洋保护区以保护生物多样性以及维持生态系统的结构和功能为主要目的,采取各种在不同程度上限制人类活动的管理措施,以养护生物资源,尤其是鱼类资源,为人类提供生态服务价值、储备鱼类资源,维持人类的生计、支持和促进可持续发展、保护文化价值。至2019年底,全球已指定或建立各类海洋保护区约16000个,覆盖超过2800万平方公里,占全球海洋面积的7.9%,占国家管辖内海域面积的18.4%,占国家管辖外海域面积的0.45%。全球85%的海洋保护区面积小于100平方公里。然而,近年来国际社会热衷于指定面积超过10万平方公里的超大型海洋保护区。自1963年我国第一个海洋保护地—辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区建立以来,我国已初步建成了以海洋自然保护区、海洋特别保护区(含海洋公园)为代表的海洋保护地网络。至2018年底,我国共建立各类海洋保护区271处,总面积为12.4万平方公里,占主张管辖海域面积的4.1%。

  在1982年《联合国海洋法公约》生效之前,海洋保护区的数量少、面积小,多分布在欧美发达国家的近岸海域。《联合国海洋法公约》于1994年生效后,沿海国的管辖范围由12海里领海拓展至200海里专属经济区和大陆架,地理条件优越国家的管辖范围甚至可拓展至200海里以外大陆架,海洋保护区也随之由领海拓展至国家管辖的专属经济区和大陆架。当前,海洋保护区由国家管辖内逐渐向国家管辖外海域拓展,在国家管辖外海域仅在《南极海洋生物资源养护公约》框架下建立2个海洋保护区,即由英国2009年建立的南奥克尼陆架海洋保护区、美国和新西兰2016年联合建立的罗斯海公海保护区。2018年联合国大会正式启动在《联合国海洋法公约》项下就国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用国际协定政府间谈判,为在国家管辖外海域建立海洋保护区提供法律依据。

  海洋保护区被广泛认为是衡量各国保护海洋生物多样性的主要指标,实现海洋可持续发展的重要管理工具。为落实约翰内斯堡可持续行动计划、履行保护10%的海洋和沿海地区的政治承诺,各国日益重视海洋生物多样性保护,建立海洋保护区的速度加快、个体规模超大、管理措施趋严。在1970年,全球仅有27个国家建立了118个海洋保护区。在2000年,全球海洋保护区面积约为200万平方公里,占海洋面积不足1%。至2019年底,全球已指定或建立各类海洋保护区约16000个,总面积超过2800万平方公里,占全球海洋面积的7.9%。自1960年以来,全球海洋保护区面积以8%的速度增长;自1993年《生物多样性公约》生效以来,海洋保护区面积增加了15倍以上;自2016年以来,海洋保护区的覆盖率快速增长,新增海洋保护区面积约1100万平方公里,在国家管辖内海域覆盖比例由10.2%增至18.4%。

  海洋保护区覆盖比例在沿海国之间差异很大,保护区面积的增加在很大程度上是个别地理条件优越国家的努力结果。美国、英国、法国、澳大利亚、智利以及基里巴斯、库克群岛和帕劳等地理条件优越国家海洋保护区覆盖比例占其管辖海域面积多已超过30%。2006年,美国正式建立西北夏威夷群岛国家海洋保护区(2007年更名帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋保护区),面积为36万平方公里,且整个保护区禁止商业捕捞。自西北夏威夷群岛国家海洋保护区建成之后,美国引领掀起大型海洋保护区的建设浪潮。英国、法国、澳大利亚、新西兰以及密克罗尼西亚、帕劳和基里巴斯等小岛屿建立了一系列面积超过10万平方公里的超大型海洋保护区,且多分布在人类经济社会活动稀少、密度最低的区域,整个保护区全部为禁止商业渔业捕捞和/或海洋矿产资源开发的保留区。

  据统计,全球已建立35个面积超过10万平方公里的大型海洋保护区,大多采取禁止捕鱼、禁止采矿以及禁止或限制商业船舶航行等约束性措施,面积约1700万平方公里,占全球海洋面积的4.6%、占保护区面积的60%。在这35个超大型海洋保护区中,面积约100万平方公里的海洋保护区为6个。这些超大型海洋保护区的建立时间短,除个别保护区外,多为美国西北夏威夷群岛国家海洋保护区之后建立的,单个保护区面积超大且呈不断扩大之势,管理措施严格,多采用完全保护/高强度保护的管理措施,且分布在远离大陆人烟稀少、经济社会活动密度较低的远小岛区域。

  实施海洋保护目标的措施

  为在2020年实现10%的海洋保护目标,各国可在国家管辖内海域根据《联合国海洋法公约》和国内立法、行政和政策措施,以多种空间管理工具保护海洋。当前,海洋保护区只覆盖了一部分对生物多样性养护特别重要的区域,尚不具有充分的生态代表性,也没有得到有效或平等的管理。由于对海洋生态系统的认知方面的差距,海洋连通性问题仍有大量基础工作支撑。数量指标仅是海洋保护目标的一部分,有效和公平管理、连通性、代表性等质量要素是实现海洋生物多样性养护的核心。制定2030年全球生物多样性框架的海洋保护目标,应在全面评估“爱知目标”实施进展的基础上,既要注重保护数量,更要重视保护质量,设置一个满足各方需求的全球最低保护标准,各国可根据实际情况设置布局合理、面积适宜、保护有力、管理有效的海洋保护区。随着人类活动对海洋生物多样性和生态系统压力的增加,为保护海洋生物多样性、修复和重建海洋生态系统的结构和功能,各国的管理部门在实施管理计划和科研监测计划时,有足够的管理、监测和资金能力至关重要。

  中国是世界上海洋生物多样性最为丰富的国家之一,拥有黄海、东海、南海和黑潮4个大海洋生态系,分布有滨海湿地、红树林、珊瑚礁、河口、海湾、潟湖、岛礁、上升流、海草床等多种典型的海洋生境。海洋物种多样性丰富,已记录到海洋生物28000多种,约占全球海洋物种数的11%,在黄海、东海和南海选划了52个海洋生物多样性保护优先区,其中黄海11个、东海20个,南海21个,总面积约80万平方公里,占中国主张管辖海域总面积的26.7%。党的十九大报告提出,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。到2025年,中国进一步健全国家公园体制,完成自然保护地整合归并优化,完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度,提升自然生态空间承载力,初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。到2035年,显著提高自然保护地管理效能和生态产品供给能力,自然保护地规模和管理达到世界先进水平,全面建成中国特色自然保护地体系。

  (作者单位:自然资源部海洋发展战略研究所)

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