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南京督察局:关于自然保护地督察的思考

2019-12-16      来源:中国自然资源报     作者:张先兵 相天宇
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  按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,地方各级党委和政府要担负起相关自然保护地建设管理的主体责任,建立统筹推进自然保护地体制改革的工作机制,将自然保护地发展和建设管理纳入地方经济社会发展规划。新近印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出,要对自然保护地进行调整优化,评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线;自然保护地发生调整的,生态保护红线相应调整。

  近期,在安徽扬子鳄国家级自然保护区有关问题督察实践,以及对铜陵淡水豚等国家级自然保护区调研的基础上,国家自然资源督察南京局对自然保护地督察工作进行了探索。
  “批而不建、建而不管、管而不力”问题突出
  截至2018年底,安徽省共有各级各类自然保护地312处,总面积157.9万公顷,占全省国土面积11.2%。按级别分,世界级1处、国家级95处、省级134处、市级15处、县级67处;按类型分,自然保护区110处、风景名胜区41处、湿地公园64处、森林公园81处、地质公园16处。
  为加强自然保护地管理,2018年以来,安徽省按照机构改革要求,将自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等保护地管理工作统一划转到省林业局,并印发《关于坚持生态优先绿色发展切实加强自然保护区管理的意见》,着力解决突出问题。同时,强化执法监管,对扬子鳄国家级自然保护区、安庆市江豚保护区、八公山风景名胜区(国家地质公园)等存在的违法违规问题进行查处整改。
  与此同时,督察调研发现,目前安徽省自然保护地管理中还存在一些突出问题:
  保护区设立不规范,划定不科学。一些市级、县级自然保护区为市、县政府同级审批,未经省政府批准,且普遍存在审批程序不规范的情况,如未进行科学考察、总体规划、专家论证等。全省有多处自然保护地存在空间重叠问题,多数自然保护区范围划定缺乏科学论证,保护区范围过大,区内人口较多。市、县级自然保护区设立不够科学严谨,如某县政府一纸批文就设立了数十个县级自然保护区。
  管理机构设置随意性大,基础工作薄弱。各类自然保护地普遍存在“批而不建、建而不管、管而不力”的问题。安徽省312处自然保护地中,有121处未设立管理机构,占比38.8%,其余191处自然保护地也存在机构设置不统一、不规范现象,如在管理机构性质上,有公务员类、参公类、事业类;在级别上,有处级、科级;在归属管理上,有省直、市直、县直。8个国家级自然保护区中,清凉峰、牯牛降国家级自然保护区由于地跨2市,至今未设统一管理机构;古井园国家级自然保护区没有独立的管理机构;铜陵淡水豚国家级自然保护区由于跨行政区域,在管理上缺乏协调机制。此外,自然保护地资金来源主要依靠国家专项资金,省级尚未建立稳定的资金投入机制。
  存在较多违法违规问题。一些地方将城镇、村庄等人口密集区域划入自然保护地,区域内人类生产、建设活动频繁,甚至不同程度存在未经批准的生产经营和建设开发现象,有的还违规调整保护地范围。例如:扬子鳄国家级自然保护区存在经济开发区侵占保护区、违法违规调整保护区范围、未经批准违法建设、大面积实施土地整治等问题;安庆市江豚保护区存在频繁违规调整保护区范围、保护功能不断“瘦身降级”、违法违规建设项目侵占保护区等问题。
  聚焦省级政府主体责任开展督察
  结合近期督察调研了解到的情况,笔者认为,自然保护地督察工作应紧紧围绕自然资源督察机构新的职责定位,以贯彻落实党中央、国务院有关自然保护地方面重大方针政策、决策部署及法律法规为重点,聚焦省级政府主体责任,加强对自然保护地设立、调整、建设、管理等职责履行情况的监督检查,推动自然资源科学保护和合理利用,促进人与自然和谐共生。具体来说,可重点围绕3个方面开展自然保护地督察工作。
  监督检查地方人民政府贯彻落实自然保护地体系改革决策部署情况。主要是监督检查党中央、国务院关于加强生态环境保护,推进生态文明体制改革,划定并严守生态保护红线,建立以国家公园为主体的自然保护地体系涉及的省、市、县政府责任落实情况,包括工作部署、工作检查、问题整改、责任人处理、制度建设等方面。当前的首要任务是督促省、市、县三级政府按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求,按时完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接,制定自然保护地内建设项目负面清单,构建统一的自然保护地分类分级管理体制。
  监督检查地方人民政府有关自然保护地监管职责履行情况。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出,到2025年,完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度,初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。在此之前,需要依据现行的法律法规,督促省、市、县政府切实落实在自然保护地规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的责任,建立健全相关长效机制。重点督促地方政府通过完善体制、加强监管,解决自然保护地设立不规范、划定不科学、基础工作薄弱、人地冲突严重等问题,为改革创造良好的环境和条件。
  监督检查自然保护地范围内各类自然资源管理和利用行为的合法合规性。依照现行自然保护区、风景名胜区、森林公园、海洋特别保护区、湿地等方面的法律法规,核查自然保护地内是否存在违法违规建设、开矿、采石、挖沙、毁林、开垦、围填海等行为;核查相关部门是否严肃依法查处严重威胁和破坏自然保护地保护对象的违法犯罪行为,是否存在违规为占用自然保护地土地的项目办理项目立项、环评、林木征占、土地供应、采矿许可、土地整治、施工许可等行政审批手续,是否存在擅自或违规批准保护地范围调整行为。
  坚持问题导向优化督察机制
  开展自然保护地督察,应秉持“中央精神、国家立场、权责对等、严起来”的总体要求,在遵循督察工作一般规律的基础上,聚焦对省督察,坚持问题导向,优化工作机制,进一步提升督察效能,显化督察成效。
  聚焦对省督察,落实主体责任。开展自然保护地督察,应进一步坚持以省级政府为督察对象,聚焦省级政府自然保护地建设管理主体责任、监管责任,督促省级政府切实发挥主体作用。在督察内容上,形成省级政府自然保护地建设管理责任清单,明确督察着力点;在督察形式上,建立与省级政府从任务通知、督察实施、意见反馈、整改督导等各环节直接对接的工作机制。在督察成果上,省域范围督察要以面上数据和点上情况为支撑,形成对省级政府落实主体责任的总体评价;特定自然保护地或重大问题的督察,应写实情节、查明责任,督促省级政府举一反三,组织整改纠正到位。
  坚持问题导向,紧扣关键“事”和“人”。自然保护地督察工作应坚持问题导向,对“事”和对“人”两条调查主线并行,全面查清、查实自然保护地存在的问题及政府和相关部门履责情况。主要采取以下方法:一是对照检查。对标对表习近平生态文明思想和相关法律法规,检查地方政府及有关职能部门学习贯彻、执行落实是否到位。二是查阅材料。审阅自然保护地设立和调整的相关文件、会议纪要、图件资料等卷宗资料,涉及相关土地规划、城市规划、开发园区规划、旅游规划等规划资料,有关项目立项、环评、用地、建设等审批材料。三是大数据比对分析。充分运用规划、审批、供应、遥感影像等数据开展批量套合分析、人工比对判读,锁定疑似问题。四是开展实地核查。将疑似问题清单交地方核实举证,根据证据回传情况,适时开展实地核查。五是问询谈话。针对督察过程中发现的重要线索,对关键环节、关键责任人单独问询谈话,核实有关情况,了解决策过程。
  优化工作机制,提升督察效能。土地督察有10余年的经验积累,审计及环保、海洋等方面督察工作也有很多成熟、可借鉴的工作方法,下一步需要在继承、借鉴的基础上,完善和创新自然保护地督察工作机制,提升督察效能。一是加强信息化手段的综合应用。在当前国土空间规划编制尚未完成的情况下,全面收集自然保护地范围、生态红线、土地和城乡规划等方面的成果数据,建立自然保护地基础数据库;按照统一、精简、高效、管用的原则,强化督察软硬件建设;拓宽技术支撑渠道,探索向社会购买服务模式。二是探索实施项目制。鉴于自然保护地在全国范围内分布不均匀、问题严重程度不一、各督察局自行开展任务量差别较大的实际,建议借鉴扬子鳄保护区问题调查工作模式,必要时采取项目制管理,由总督察统筹督察机构及测绘、地调等相关事业单位人员力量集中开展工作。三是完善督察移送、公开等机制。进一步畅通督察机构与纪检监察部门的移送渠道,加强问题移送的主动性、及时性;探索借力公益诉讼的督察方式,借助检察机关、媒体力量推动问题解决;积极推行督察成果公开机制,经总督察批准的督察成果,如无特殊情况,均应以适当形式向社会公开。
  (作者单位:国家自然资源督察南京局)

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