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从“数字”到“数治”——国土空间数字化治理新思路

2022-08-04      来源:中国自然资源报     作者:中国宏观经济研究院 黄征学
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  国土空间数字化治理是智慧国土建设的重要内容,也是空间治理能力现代化的重要标志。近年来,自然资源部门积极推动自然资源管理业务融合发展,在自然资源统一分类、统一调查、数据共享等方面取得重大突破,但离自然资源管理和国土空间规划深度融合还有一定差距。微观“土地”向中观“空间”的转变,是逐步补齐自然资源空间协同治理短板的过程,也是自然资源管理与国土空间规划、国土空间用途管制深度融合的过程。各种社会经济活动最终都需要落实到具体的空间上,多场景数字化应用也需要汇聚经济社会管理部门的数据,强化部门之间、部门与社会组织、部门与市场主体之间协同治理。而且,部分国土空间数据的高度敏感性,也对数据安全提出了更高的要求。
  基于此,笔者认为自然资源管理部门需要结合从“土地”到“空间”带来的主体、尺度、机制等方面的变化,把握国土空间数字化治理体系的复杂性、层次性和差异性,坚持从易到难、从简到繁、从点到面的原则,循序渐进、积极稳妥推动“数字化”向“数智化”以至“数治化”转型。
  建设“数字”国土
  以建立“一码管地”为切入点
  构建国土空间数字化治理新格局,首先要从建设“数字”国土入手,积极推动“一码管空间”。应率先对新增建设用地审批推广应用“空间码”,明确“空间码”编码规则和运行机制,采取“一地一码”方式赋能空间智治,强化全业务关联、全信息共享,全过程监管。借力“空间码”赋能,按照“多审合一”“多证合一”“多验合一”“多测合一”“多评合一”的要求,减材料、减流程、减时限,推动数据集成、业务协同、流程再造,加快提高行政效能。
  “一码管空间”要覆盖耕地、园地、水域、森林、草原、湿地、海域(岛)等自然资源要素,协调好耕地、林地、海域等自然要素审批层级,逐步实现重要自然要素全域“多审合一”。同时,强化“一码管空间”场景应用,优先开展码上审批、规划协同、不动产登记等应用场景,鼓励各地实施耕地“智保”、生态修复、灾害“智治”及空间利用、低效城镇用地整治、农村土地综合整治等特色应用场景。
  在实现“一码管空间”的基础上,要积极推动国土空间信息管理和自然资源信息管理系统深度融合。依托国土空间基础信息平台,加快汇集耕地、林地、草地、海洋等自然资源数据,优化国土调查、土地利用变更调查、国情普查、遥感卫星监测数据等管理信息系统,汇聚国土空间“数据湖”。建立上下贯通的国土空间基础信息“一张网”,强化省市县数据共享、材料共享、流程并行、合规审查、空间协同、互动衔接,加强国土空间规划、用途管制、开发利用、监测评估全过程管控。
  提高“数智”水平
  以融合多元数据为着力点
  对于技术创新,笔者认为,要建立国土空间监测“仪表盘”。具体而言,就是充分利用物联网、工业互联网、遥感、视频识别、第五代移动通信(5G)等技术,提高国土空间监测感知能力,优化监测站网布局,完善遥感卫星观测,构建空、天、地、海一体化全域覆盖的监测预警网络。加快完成“三区三线”划定和勘界定标,强化图、库、信息平台数据联动,提高“三条控制线”的监测预警能力。结合资源环境承载能力监测预警,开展水土资源、林草资源、环境容量和海洋资源等领域的监测评估预警,推进监测预警的信息化、规范化、制度化,更好服务山水林田湖草沙生命共同体建设。同时,在监测数据中融合人流、物流、密度等社会要素数据,自动分析“流动空间”和自然空间耦合关系,协同推进国土空间开发保护,助推人与自然和谐共生的现代化。
  与此同时,还要提升国土空间智治水平。依托国土空间“数据湖”,叠加空间要素变更调查、普查、监测等方面的数据,构建全域感知、数据治理和规则转译体系,建设能感知可视、可分析计算、可管控决策的数字化空间,支撑国土空间智能化治理。瞄准二三维一体化传导管控体系、用途管制、绩效考核等重点领域,完善数字化仿真模拟反馈优化路径,构建空间智能化治理闭环。鼓励地方建设数字孪生的国土空间,完善辅助决策支持系统,推动全流程、全链条数字化转型,加快推动国土空间治理能力现代化。
  完善治理体系
  以推动多主体协同为关键点
  实现国土空间数字化治理,离不开各部门同心协力、联动协同。在信息技术协同层面,要加强信息技术标准体系建设,推广“一码管空间”技术,着力打造纵向到底、横向到边、内外联通的空间数字化治理架构。把握治理对象从小尺度宗地上升到大尺度空间的特点,落实“三区”空间多机制叠加的要求,强化与发展改革、财政、生态、交通、水利、能源等部门重大项目库和经济数据库衔接,搭建共商共治的协同云平台,提高部门协同效能。
  在组织结构层面,要结合开展自然资源资产离任审计的要求,加强和审计部门信息共享,引导各级官员在注重经济发展的同时保护好自然资源资产,落实生态文明制度改革要求。增强和组织人事部门监测预警信息共享,强化对城镇、农业、生态等不同空间的差异化考核,加强考核结果的应用。
  同时,建立政府、市场和社会的交互与反馈信息链。依托国土空间数字化治理的各种应用场景,借助电脑、大屏、移动装备、穿戴设备等多端平台,采用线上线下相结合的方式,转变业务办理模式,构建完备的交互与反馈信息链条,促进对空间治理的认知“调频”相近、“步调”一致,共同营建多元主体协同共治的生态体系。
  提升“数治”能力
  以维护数据安全为落脚点
  数据交易和数据安全是实现国土空间数字化治理的两块基石。推进数据交易,主要体现在国土空间数据确权登记。在此过程中,要探索数据所有权、使用权、收益权分离的形式,奠定数据交易的基础;探索开展国土空间数据授权运营的新模式,强化对自然资源要素和空间结构变化的分析、评估和预警;探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式,在确保数据安全的前提下,分级分类、分步有序推动部分国土空间领域数据流通应用。同时,规范培育国土空间数据交易市场主体,建立数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系,稳妥推进国土空间数据资产化服务。
  数据安全是网络空间安全的基础,也是提升国土空间数字化治理能力的重要组成部分。保障数据安全是一项复杂的系统工程,首先要落实《数据安全法》的要求,强化国土空间数据安全等级保护要求,推动完善数据分级分类安全保护制度,运用技术手段构建数据安全风险防控体系。例如,探索建立国土空间数据安全使用承诺制度,制定大数据分析和交易禁止清单等,从政府治理角度着手,协同多个部门,通过完善制度、建立监管体系等手段,为数据安全提供政策保障。

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