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浅谈土地利用规划管理信息系统的生命力提升

2011-06-10      来源:国土资源信息化     作者:李宏 万晓燕 刘凤天
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    摘要:土地利用规划管理信息系统是为辅助土地管理工作而研制的专业系统,是一个综合多种应用需求的复合系统。本文旨在研究如何有效提升该系统的生命力,使之更好地为土地利用规划管理工作服务。文章从界定信息系统的生命力入手,通过分析梳理提升系统生命力的方法和思路,总结得出只有系统规划设计周密、软件开发建设规范、数据充实完善到位,系统才可能得到充分使用,系统的生命力才能不断得到优化提升。文章对土地利用规划管理信息系统的工作运行模式选择、技术和软件平台选择、数据存储与管理模式选择等系统开发建设关键环节进行了剖析,最后提出建设与使用该系统的注意事项。 

    关键词:土地利用规划    管理信息系统   生命力 

    中图分类号:P23     文献标识码:A     文章编号:1674一3695一(2009)04一19一05

    土地利用规划管理信息系统是为土地规划管理工作服务的。随着全国第三轮土地利用总体规划修编工作的渐次深入开展,各地为配合新一轮规划实施,力求通过信息技术手段改进工作方法、提升工作绩效,开始组织土地利用规划管理信息系统的开发建设。结合近几年各级国土部门在信息系统建设和使用过程中的经验得失,从如何开发建设和推广使用好该信息系统的角度,谈一些心得体会。

    1 何为土地利用规划管理信息系统的生命力

    1.1土地利用规划管理信息系统的工作目标

    土地利用规划管理信息系统的工作目标是:已经审批的规划成果为工作依据、以统一规范的土地数据为工作基础,实现对有关土地开发利用行为的审查、分析和研究;通过系统运行,促进规划的执行效力,深化落实规划调控指标和土地利用年度计划;基于系统功能,实现对规划成果的修改、调整和适时更新;通过对数据资源和土地利用行为的实时查询、分析,开展土地利用变化动态监测;整合各类经济社会信息和数据资源,实现对土地利用管理的决策分析辅助支撑。

    1.2 土地利用规划管理信息系统的生命力是什么

   生命力即维持和延续生命活动的能力,继续生存发展的能力。对信息系统而言,其生命力的展示是看其是否满足用户的需求。用户的需求是多种多样的,包含功能齐全、操作方便、成果准确、技术创新、能否长期有效等诸多方面。

   因此,总结土地利用规划管理信息系统的生命力就是:功能齐全、性能稳定、能切实满足用户关于土地利用规划管理工作的业务需求、具备一定的延展性,有方便的用户操作界面和友好的成果展示平台,基于技术革新和研发创新使系统能被长期使用。

    2 生命力如何提升

    土地利用规划管理信息系统的生命力有强弱美丑之分,它的生命力是人(组织者和开发建设者)所赋予的,只有系统规划设计的周密、软件开发建设的规范、数据充实完善的到位,系统才可能得到充分使用,系统的生命力才能不断得到优化提升。提升土地利用规划管理信息系统的生命力可注意从以下几方面做好工作:

    2.1 充分挖掘需求

   不同地区的规划管理工作因职能设置、业务流程和管理重点不同,在系统的功能需求上会存在较多差异,只有充分做好需求调研,对相关业务和拟实现的系统功能做深入分析,进而科学规划和周密设计,才能保证信息系统从形体上健康、健全。

    2.2 有效界定系统边界和用户群

    系统由谁来使用,涉及哪些用户,既关系着系统功能如何设计,也在一定程度上决定着系统的运行架构。如果仅供局域网内部的少量用户使用,C/S架构是个不错的选择,而如果系统要兼顾多个行政层级的不同类型用户的共同使用需求,则选择B/S架构是目前软件系统的建设趋势。

    2.3 科学选择技术路线

    规划管理工作必然涉及到带图作业,当前,各类GIS软件之间的通用性不强,不同数据库软件之间也存在一定的适用性差异。从目前国土系统有关数据库建设和数据管理的工作实践来看,ARcGIS+oRAcLE是个较广泛使用的组合模式。但其问题在于,非自主知识产权软件的安全性和保密性无法做到完全掌控。

    2.4 严格执行系统研发规范

   目前国内的很多IT企业规模不大、实力不强,受限于投人产出比,无法严格执行系统软件研发的有关规范要求,导致系统貌似功能强大,实则后台程序混乱,更新维护费时费力,完全不具有一套健康的生命机理。

    2.5 提升用户体验

   系统的应用界面必须做到直观、友好、易学、易用,用户才能在不断的使用过程中与研发人员形成互动、沟通,才能不断提出系统优化完善的意见建议,才能使信息系统的生命力不断得以延续。

    2.6 及时充实数据资源

    数据和资料是系统得以有效运行的生命之源,没有良好、完备的基础数据,很多系统功能就不能真正投人使用。在实践中,对数据的采集、梳理、融合是一项工程浩大的工作,一定程度上,花在数据处理上的费用大于系统软件开发费用是完全合理的。一套系统软件的功能再强大,没有数据支撑,实际上是根本无法展现其生命力的。

    2.7 选择恰当的技术承担单位

    信息系统建设来源于土地利用管理需求并服务于管理工作,系统的业务流、数据流、信息流的顺畅运行均基于对业务的高度理解,一些IT企业虽具备研发实力,但完全不懂土地,实际上并不具备承担工作的能力。熟悉土地管理流程、了解土地管理业务,作业规范、具备研发能力的技术队伍才是真正适合土地系统信息化建设需要的工作队伍。

    2.8 做好持之以恒的系统维护、更新工作

    很多系统不是不好,而是少人打理,就如同花草,缺少了精心养护,过一些时日就会日渐枯萎。除系统本身应具有可升级或更新的空间与能力,系统的建设与使用者更要对系统的长期存续与发展负起责任。

    3  土地利用规划管理信息系统建设关键环节剖析

    3.1 系统工作运行模式的选择

   我国目前的土地管理体制,是从上到下、层层划分、分片负责的管理体系,每一级除了管理好本辖区的土地信息外,还要与上下级进行数据交换或共享,如若各地、各层级在进行系统开发建设时,选取的技术平台和设定的开发标准各不相同,系统就无法具备良好的开放性和兼容性,更不可能进一步实现多层级系统互联互通和数据、资源共享。例如土地利用总体规划的调控指标是逐级分解下达的,各类规划指标在规划期内的调整变化直接影响着上位规划或是其他同级行政单元的规划,若一个区县的规划指标数据出现变化,系统应通过同步传导,实现对省、市两级规划管理信息系统中有关指标数据的更新。而各自为政的规划管理信息系统是难以有效满足这一需求的。

   基于上述情况,笔者主张推行省、市、县三级联动的系统工作运行模式,对系统架构、技术平台、软件平台、数据库规范和数据传输规范等重要事项做统一部署,进而通过统一组织、联动开发、差异化定制等工作方式满足不同层级、不同行政单元之间的差异化诉求。系统实现省市县三级联动运行模式基本上有两种思路,一种是采用传统的三层设计体系,将省市县三级作为一个整体进行:系统分为基础数据层、业务支撑层和系统运行层,在此系统框架下,数据进行集中管理,省市县三级功能按照不同模块进行功能开发;另一种基于分布式数据库设计,采用SOA架构,以服务的方式实现不同层级之间的数据交换。在SOA架构下,省市县三级系统独立建设,彼此相对独立。两种工作模式的具体表达详见图1、图2。

   两种方式中,方式一:省市县的系统是一个整体,根据权限不同,不同部门可操作使用不同的功能,工作流程缩短,系统安全性高。开发设计主体应该是单一的,但是由于涉及到的层级多,资料数据量大,系统的开发建设是一个很复杂的工程,工作量和耗用时间相应会增加很多,特别是下级国土管理部门难以在这一系统上实现对其他业务的扩展应用。方式二:各系统分别开发设计,工作量和耗用时间都会大大减少,但是由于可能有不同的技术队伍建立不同的系统,各个系统间会存在不同的标准和格式,且可能会造成一定的重复建设和资金浪费。

   从系统整体的实用性、扩展性、可操作性和后续更新维护等方面综合考虑,方式二更易实现和便于功能扩展与使用维护。在采用SOA进行系统架构时,关键在于制定行业技术规程,建立覆盖各个层级的数据库建设标准、数据交换机制和通讯机制,实现对资源的有效共享和业务系统的高效运行。

    3.2 技术和软件平台的选择

   系统开发应选择流行的操作系统(05)和数据库系统(DBMS),05和DBMS是整个系统建设的基础,操作系统的选择要选择大多数用户所使用的操作系统。操作系统要选择合适的硬件平台。遵守同级政务管理信息系统采用相同软硬件平台的原则,这样系统可与其它地政管理信息系统建成统一的应用系统,如果是网络化的系统,要与其它政务管理信息系统构建在一个局域网(内网)上。

    系统可能包括的软件有操作系统、GIS基础软件、数据库管理软件、程序软件等,各软件之间以及与操作系统之间应该具有很强的兼容性和适应性,因此选择软件时应考虑以下几个方面:

    (l)软件的适应性与完备性:所选软件必须满足土地利用规划管理功能的要求,并具有一定的通用性和针对性。

   (2)与硬件的兼容性:所选软件必须能够适应当前各种主流的计算机类型和外部设备。

   (3)与其他软件的接口能力;所选软件必须能够与当前各种主流的计算机软件和工具软件相互连接、相互支持。

   (4)模型化能力:主要指GIS基础软件建立数学模型的能力,以便制定土地利用规划管理辅助决策模型。

   (5)二次开发能力:主要指GIS基础软件具备二次开发的能力,以便实现土地利用规划管理应用。3.3数据存储与管理方式的选择规划文档、规划控制指标、规划图件(包括空间数据和属性数据)以及其他各类资料数据的存储,必须依照统一的设计标准规定的命名规则、分层原则、属性结构、字段取值约定等要求构建与存储。

    需向上一级数据中心提供共享数据的,平台或基于这一平台的应用必须具备符合统一标准的导人、导出功能;必须转换成与上级规划数据库相同的数据格式后,才能提交成果。

    3.4 系统功能设计

   系统涉及的业务应该是全面的,包括土地管理工作的方方面面,同时,各业务办理过程中产生的数据应该有一个有效关联。规划管理信息系统不应该是单纯面向用地审批业务的,它应该是在不同层次上辅助土地管理工作的,是一个综合的、复合的系统。根据土地利用规划管理信息系统的工作目标,确定系统的主要功能至少应包括基本功能、规划辅助编制功能、规划成果管理功能、规划实施管理功能和系统维护功能等,如图3所示。


    (l)辅助编制包括规划的方案拟定、方案比较、成果输出等;规划局部调整和修改包括对规划指标、用地布局等的调整。

   (2)规划成果管理是指对经批准的土地利用规划成果及在规划实施中形成的相关规划成果的管理,包括图件成果和文档成果管理。

    (3)规划实施管理

   ①土地利用年度计划管理,包括计划辅助编制、计划实施方案辅助编制、计划使用核算管理、计划台账管理及年度剩余计划结算。

    ②建设项目用地预审管理,包括项目受理、位置标注、初步审查、生成建设项目用地预审申请表和申报图件等。

    ③土地整理复垦开发项目规划审查主要包括进行项目可行性研究,生成土地整理复垦开发项目台账、生成项目可行性研究报告及立项申请的相关表格及图件、项目立项申请批复后,纳人土地整理开发补充耕地项目储备库、项目规划设计及验收、计划核销及辅助制定建设用地项目补充耕地方案等。

    4 土地利用规划管理信息系统建设与使用中的注意事项

    4.1 充分挖掘和整合数据资源,真正赋予系统生命力

   基础数据的准备,是建立土地利用规划管理信息系统不可缺少的一部分,没有数据的采集和输人,就不可能建立一个数据实体,更不可能进行数据的管理、分析和成果输出等,准确全面实时的数据是建立土地利用规划管理信息系统的前提条件。

    规划管理既要面向未来,又不能割断历史,土地信息历史档案的管理对土地管理者和使用者都及其重要,它可使管理者和使用者对土地利用的历史情况和现状有一个全面的了解。在使用过程中能对土地信息的历史档案进行调取,实现对历史档案的查询及回溯,对现状分析和决策都有很重要的作用。一个好的信息系统,就应该综合现状的数据以及历史数据。所以,土地利用规划管理信息系统的建设还应该将历史沉淀的档案信息整合完善到系统中来,即将以往形成的土地信息,包括各类土地的各种条件、资料等综合到一个系统中来。

   充分挖掘和整合各个部门、各个行业、各种类型和各个时段的数据资源,才能实现系统的良好基础,真正赋予系统生命力。

    4.2 坚持和实现一张图一套数

   土地管理工作提倡“一张图一套数”,即相关的数据和图件资料等,都应该充分挖掘和整合,最终形成一张图和一套数。坚持和实现一张图一套数是做好土地利用规划管理及其他土地管理工作的前提和基础。

   土地利用规划管理信息系统的构建需“统一开发、一次成型”,系统需要的数据来源是多种多样的,包括不同部门和不同行业以及不同时期的数据,信息有图形的、空间的等,数据源具有不同的开发平台和建设标准,要整合各种相关或孤立的不同信息,就得建立相同的建设平台、开发规范等,按照“统一规划、统一组织、统一平台、统一标准、统一设计、统一布局、统一部署”的工作思路进行建设。同时,系统还要预留出以后还将加人到系统中来的其他相关数据的进人
通道,增加系统的可兼容性。

    4.3 系统的外在表达方式与使用效果决定了系统的延续生命力

   土地利用规划管理信息系统的用户,面向的是广大的土地管理工作者,即包括技术人员也包括管理人员和决策者,因此,系统的外在表达方式与使用效果的展示界面应该具有简单、操作灵活、方便等特点。

   为增强系统的可操作性,加强不同主体对系统的参与性与认识程度,理想的展示平台应该是这样的:系统所有的分析过程等都属于后台操作,而其功能实现的展示是通过一个外部的指挥中心,将不同的成果通过不同的窗口给不同的决策者看,即可实现对不同的主体同时显示不同的属性,并且可同时实现查询、对比、操作、输出(打印、阅读)等功能。

    4.4 科学组织、专业实施、统筹建设

   科学组织、专业实施、统筹建设是确保系统开发建设成功的途径和要求,为了确保各级土地利用规划管理信息系统建设的质量,必须在建设与维护过程中始终进行严格、科学、有计划的管理。

   在三级联动的工作模式中,各级国土资源部门要加强组织管理,明确职责分工,各负其责,密切配合。省级国土资源部门在整个系统建设过程中应该起到组织实施的作用,应该是整个系统的主要建设单位。需要构建全面的建设方案和工作方案,包括系统建设的组织与管理,以及具体的建设步骤等;选择规划管理信息系统建设的技术合作单位,组建专业的建设队伍;按照试点先行,全面推广在后的建设顺序,选择几个有条件的县建设系统,在局域网内部试运行,运行成功后,有计划有步骤的通过广域网络推广实施。

参考文献:

[l]县(市)级土地利用规划管理信息系统建设指南(试行)(2002).

[2]省级土地利用规划数据库建设要求(征求意见稿) (2003).

[3]周义,曹玉香等.土地利用规划信息的社会化与网络化应用[J].地球科学与环境学报,2006,28(2):107一110.

[4] 冯亚飞,赵俊三,周红云.土地利用规划管理信息系 统建设研究[J].地矿测绘,2007,23(l):11一15.

[5]章磊,周星.试论高技术促进现代科学土地管理[J].北京测绘,2000年,第3期.

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