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我国城市土地供应机制内涵及结构、问题研究

2010-09-30      来源:国土资源情报     作者:宗晓丹 雷国平
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  摘要:本文通过研究我国城市土地供应机制的内涵及其结构体系,分析了其特征,对机制中存在的土地供应总量失控、土地市场存量土地较多、土地供应过程操作不透明、城市土地的市场化不完全、刺激房地产过热等问题,提出了建立相应的严格控制增量用地、建立城市土地收购储备制度、建立土地供应信息发布制度、建立健全土地供应市场、开征财产税等政策措施。旨在优化土地供应机制,对政府调控土地市场起到一定的借鉴作用,促进我国的土地供应走上健康和谐之路。

  关键词:城市土地供应机制  城市土地收购储备  土地市场

  我国渐进性的城市土地有偿使用制度打破了原有单纯行政方式的土地供应方式,但由于旧体制的惯性作用及改革尚处于初级阶段,当前城市土地供应的新机制并不健全,市场机制尚未完全发挥出对土地资源配置的作用。虽然我国的城市土地供应机制已经实施多年,但该制度在我国还比较年轻,无论在理论还是在实践方面都缺乏深入系统的研究。当前我国城市土地供应机制尚不完善,政府城市土地管理的职能未到位,影响城市土地管理目标的实现。因此,必须从理论高度分析市场经济条件下城市土地供应机制存在的种种问题,优化城市土地供应模式。

  一、我国城市土地供应机制的内涵及其结构体系

  (一)我国城市土地供应机制的内涵

  城市土地供给机制,是指我国特定经济制度下政府垄断土地供应内在关系的总和(图1),包括土地供应来源、土地供应总量、土地供应结构、土地供应方式等,是进行城市土地供求管理的作用机制,依特定的社会经济制度和社会生产方式的不同而产生差异。城市土地供给机制的模式反映出了城市土地供求管理方式和城市土地使用制度的特点。在传统的经济制度下,我国城市传统的土地供应模式下的土地供应机制是行政机制,即通过行政干预实行的无偿无限期统配制度,是在计划经济体制下形成的、以计划立项为龙头的供地机制。随着城市土地使用制度的改革,市场机制逐步引入,并成为城市土地供求管理的重要作用机制。

  目前城市土地市场尚不完善,仍有大量的城市用地通过行政方式供应,城市建设用地出让方式双轨并行:一是商业经营用地(包括住它、商业及写字楼物业),以“招、拍、挂”方式出让;二是非经营性用地,如工业、仓储、交通、教育等用地,仍采取协议方式出让。但市场机制已深入人心,发展土地市场,完善市场机制,在更大的范围内通过市场方式配置城市土地已是大势所趋。

  同时,城市土地供应中行政计划机制也逐渐得到规范和完善。市场机制的引入并不意味着行政计划机制不再重要,市场的作用也是有限的,政府作为城市土地资源的所有者和行政管理者、城市土地一级市场惟一的供应者,需要通过行政计划方式统筹安排城市土地资源的利用。因此,这种市场机制与行政计划机制并存,以市场机制为主、行政计划为辅的土地供应方式,形成了我国各地所采取的城市土地供应机制。

  (二)我国城市土地供应机制的结构体系

  城市土地供应机制是一个复杂的体系,涉及多方面和多种利益关系,根据利益主体、利益关系以及发挥的作用不同,一般可分为以下6个部分。

  1.规划机制

  规划机制是政府根据经济发展需要、土地资源状况、城市土地利用现状等因素,通过协调各方利益要求,对未来的土地利用做出规划并影响土地供应的机制。我国土地利用规划的体系中影响城市土地供应的规划主要是土地利用总体规划和城市规划。

  2.计划机制

  城市土地供应需要制定相应的计划。计划机制主要指计划的制定和实施机制。城市土地供应计划,一般由城市的计划、国土、规划等相关部门在调查研究的基础上制定并且执行。

  3.土地征用机制

  城市土地增量供应需要向集体经济组织征用土地,并相应地进行补偿。土地征用机制主要是调节政府和集体经济组织以及农民之间的利益。在我国,由于集体经济组织和农民相对于政府处于弱势地位等原因,土地征用的补偿往往偏低,土地征用的收益分配不合理,因此现有的征用机制往往使利益相关者有大量征地的动机。

  4.土地收购储备机制

  1999年以后,我国各地许多城市开始建立土地收购储备制度,并成立了相应的储备机构,将征用的土地和通过收购、回收、置换、转制等方式取得的存量土地储备起来,以实现垄断土地一级市场以及经营城市土地资产的目的。

  5.土地的市场机制

  根据市场经济理论,市场机制可以实现对资源有效的配置。市场机制对我国城市土地资源的配置作用主要有:土地一级市场中,通过招标、拍卖、挂牌竞争方式来配置土地资源;土地二级市场中,土地使用权主体把从一级土地市场上取得的一定期限的土地使用权或以其他形式取得的土地使用权,转让、转租给其他土地使用权主体,以及再转让、再转租等,即土地使用权在土地使用权主体之间流动,将土地资源配置到效率更高的利用者手中。

  6.土地市场调控机制

  市场机制在资源配置中并不总是有效的,也可能出现市场失灵的情况,政府部门需要及时地加以调控,通过采取相应的市场调控措施弥补市场失灵。政府进行土地市场调控的手段包括行政手段、法律手段、经济手段,或是这几种手段的综合运用。土地市场调控机制的作用方式也可以分为两部分,一种是直接作用于土地市场,另一种是通过调整土地供应计划间接作用于土地市场。

  二、我国现行城市土地供应机制特征

  我国现行的城市土地供给机制形成主要受经济发展、人口增长、城市规划、土地市场、技术因素的影响,具有如下一些特征。

  (一)国家垄断一级市场

  我国城市土地所有权的唯一主体是国家,国家垄断了城市土地供给的一级市场,土地二级市场和三级市场就是土地使用者之间转让土地使用权的市场,并形成相应的土地供给管理制度。长期以来,相当一部分城市之所以土地供应总量失控、市场混乱,其中一个重要的原因就是土地分散多头供给。只有实行垄断,政府才可以实施土地利用总体规划,以土地供给来引导用地需求,确定土地投向;也只有实行垄断,政府才可以控制土地供给总量,形成土地公开竞争的局面。

  (二)计划与市场双重调控

  我国城市土地的供应,并非纯粹的计划手段,也非完全的市场配置,而是“以价值规律为基础,以计划调节为主,市场调节为辅的计划与市场的双重调控机制”。一方面,土地供应以社会经济发展计划及城市规划为依据,不符合规划、计划要求的用地需求不予满足;另一方面,有偿供地极大地引入了市场机制,用地者通过竞争获得土地,土地资源的稀缺性和经济价值得以现实体现。

  (三)采取“收购-储备-出让”模式

  目前全国大部分城市已初步形成了政府主导下的统一收购、统一储备、统一出让和统一管理的城市土地供给市场,市政府能够根据市场变化有计划地供给土地,严格控制土地供给总量和供给结构配置,调节市场供求关系,提高市场机制配置土地资源的效率,促进土地开发由粗放经营逐步转变为集约经营。我国城市土地收购储备制度的建立,有效地遏制了土地的非法炒卖和隐形交易,防止国有土地资产的流失。这一特征是城市土地供给机制有别于改革前最为显著的特征。

  (四)土地资产流动性强

  现行土地供应格局是一个开放的、运动型的体系,土地经过初次配置之后,可以通过转让市场重新进行调配。即使是划拨土地使用权,也可以在补交出让金之后再度转让。因此,土地使用权可以自由流动,不但有利于土地资源的高效利用,而且还可保障各类建设项目的用地需求。

  (五)实行用途管制制度

  《土地管理法》以土地用途管制为核心,从机制、法制上牵动了土地供给制度的全面改革,在构筑一个不断完善的土地制度体系中,实现土地科学有序利用。实行用途管制制度,严格限制了使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途来使用土地,使得土地的供给受到一定限制。

  三、我国城市土地供应机制中存在的问题

  我国现行城市土地供应机制是计划经济向市场经济转轨的产物,还存在不少问题,归纳起来主要体现在以下几方面。

  (一)土地供应总量失控

  地方政府片面强调“以地生财”、“筑巢引凤”,导致土地供应总量失控。我国大多数城市土地供应基本上采用“以需定求,总量不限”的方式,由于城市土地利用规划滞后,土地管理力度尚待加强,城市土地的供应往往缺乏时段性和空间性,在土地供应总量上也基本没有严格的限制。

  (二)土地市场存量土地较多

  土地是一种稀缺资源,特别是农用地资源一旦转为建设用地则很难恢复农用。因此,城市土地的供应应该尽量减少增量供应,增加存量供应。当前,我国城市内存量建设用地市场化配置程度不高,普遍存在土地利用结构不合理、利用效率低下及长时间闲置等问题。而另一方面,我国城市土地供求关系紧张,盘活存量建设用地成了缓解供需矛盾的有效之举和必要手段。同时,土地政策不稳定也对土地市场的预期带来影响。盘活城市存量土地不仅要控制增量供应,更主要的是完善土地市场制度和土地利用管理制度,提高存量土地的市场供应。目前土地偏紧的政策主要是纠正过去增量土地供应过多、存量土地低效利用的问题。而如何实现存量土地和增量土地的有序供应,保持土地供应政策的稳定性,则是进一步优化城市土地供应机制中需要解决的问题。

  (三)土地供应过程操作不透明

  城市土地供应中一些不透明的操作容易导致违规操作、腐败的发生,并对土地市场的正常运行带来影响。如,大量违规征地现象的出现,一个很重要的原因,就是征地手续审批过程不透明,农民可能无法了解真实情况而对地方政府进行监督、维护自己的权益。在土地出让中,一些协议出让更是只有局中人知道。经营性土地虽然需要通过市场竞争方式出让,但仍存在着一些操作不够规范、隐藏一些相关信息等问题。一些土地虽然一开始不是经营性的,但是通过规划的调整和修改可以转变为经营性的,并只需补交少量的土地出让金,而这一过程的操作也是不透明的。在城市划拨土地转为出让土地的过程中,也同样有很多是通过内部操作完成的。操作的不透明、不规范往往容易给权力寻租造成可乘之机,也对土地市场运行造成较大影响。

  (四)城市土地的市场化不完全

  我国近年来大力推行土地市场化配置,如经营性土地使用权必须实行“招、拍、挂”方式出让等,土地配置的市场化程度得到显著提高,但从总体来看市场化程度仍较低。由于对土地供应、出让、转让等管理尚未走上法律化、规范化和科学化的轨道,土地市场的发育呈现明显的初始状态,严重制约着土地市场体系的健全发育。以行政划拨和协议出让形式取得的土地进入市场,造成了土地市场的不公开竞争,严重干扰土地市场的健康发展,加重了土地市场的管理难度。

  (五)刺激房地产过热

  由于大量低价供应城市土地,各个城市内部的房地产开发企业大大增加,使商品房的开发量远远超过社会的实际购买能力,沉淀了大量的社会资金。

  四、完善土地供应机制的对策

  (一)从源头上加以控制,严格控制增量用地

  改革土地供应机制,实现城市土地的用地安全和城市的可持续发展,必须要从源头上控制土地供应。首先要切实落实保护耕地特别是基本农田的各项措施,把“严格保护耕地、促进集约用地”作为国土资源管理工作的首要任务,坚决守住基本农田这条红线,绝不能逾越。加强对农用地征用的管理,通过改革土地征用制度,以及完善农村土地产权制度,防止过度扩张的房地产开发造成农民利益损失,减少农用地向城市建设用地的转化,提高农用地转为建设用地的门槛,促使用地单位和部门节约集约用地全面落实经营性用地招标拍卖挂牌出让制度,严把土地登记关口,严禁通过土地登记使非法用地合法化。

  (二)建立城市土地收购储备制度,优化城市土地供应模式

  城市土地供应机制,要通过具体的土地供应模式来实现。实现政府对土地一级市场垄断的有效途径是建立土地收购储备制度和土地基金制度,彻底转变城市土地供应机制和管理方式,即变土地多头直接进入市场的无序供应模式为政府主导下的统一收购集中、统一开发储备、统一出让供地的有序供应模式,真正实现国家对土地的高度集中管理。这种城市土地供应模式最显著的特点是土地的收购和土地的出让分别进行,体现政府在土地供应过程中的主导性。首先,政府行使强制性行政权力,通过“征”、“购”、“收”、“换”等方式,将出让土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴,由于土地进入市场的所有过程都在政府监督和管理下,故非常有利于政府对土地市场的调控。其次,改变目前土地从原使用者手中直接进入市场的做法,通过储备对收回土地进行开发后,再通过土地储备库一个渠道逐步进入市场,进入市场的土地由生地、毛地变为熟地,非常有利于城市建设用地的规模化配套和统一开发,有利于规范土地出让行为,实现国有土地资产保值增值。第二,使政府土地管理部门从目前的征地、批租等事务中解脱出来,重点放在土地政策、土地规划、土地供应计划、土地利用和土地出让监督上。第四,这种城市土地供应模式,有利于理顺城市土地产权关系,明晰土地产权。

  (三)建立土地供应信息发布制度   

  建立土地供应信息发布制度,是政府管理土地市场的重要手段,这对引导市场投资方向,促进土地资源、资产的合理利用有重大意义。土地供应信息应在更广泛的领域公开,这不仅是政府提供服务的重要职责,也是创造有效需求、形成市场竞争环境的重要保证。各级土地管理部门要将土地供给总量信息、已供给土地总量信息、土地使用权市场交易信息、市场预测和政府供地限制目录等信息全部向社会公布。健全土地供应信息发布制度可以有效防范“暗箱操作”。供地方式的改革是一项系统工程,涉及面广,制约因索多,需要各方密切配合,才能确保有效实施。各级政府领导要从建立与社会主义市场经济体制相适应的土地使用制度、反腐倡廉、促进经济社会健康发展的高度,充分认识改革供地方式的意义。各部门要进一步统一思想认识,淡化部门利益,强化整体意识和服务意识,积极协同做好相关工作,同时,应成立由政府主要领导挂帅、有关部门参加的领导小组,设立日常管理工作机构,出台有关政策规定,明确相关部门的工作职责,加大工作力度,以确保招标、拍卖出让土地使用权工作的有序进行。

  (四)建立健全土地供应市场

  进行土地供应机制的改革,必须建立健全土地供应市场,进一步完善城市土地储备制度。我国现在各个城市比较通行的城市土地储备,实际上只有对于商业用地的储备,或者说只有单一的储备方式。无论是高档商品房、普通住宅还是经济适用房都是由相应的政府机关统一进行土地供应:实际上这是不科学的,因为开发高档商品房和开发经济适用房、廉租房的利润率是不同的,因此对于不同类别的商品房建设所需的土地供应应采取不同的供应方式。城市土地的储备除了要为房地产储备相关土地外,还需要为城市公用设施储备一定量的土地。将现行的商业性土地储备与公益性土地储备相结合,通过城市商业性土地储备,为高档商品房、商业用房开发提供土地;通过城市公益性土地储备,为经济适用住房、普通住房以及廉租房建设、社会公共设施建设提供土地。

  (五)开征财产税,抑制炒房和房价虚高

  财产税是国外税收的主要构成,以房地产为主的财产税被发达国家普遍采用,而我国目前还没有开征土地财产税,开征土地财产税可以抑制土地的炒卖,推动产业结构调整,为城市今后的基础设施建设开辟财源的同时还可以降低房价。因此,征收房地产税可以解决目前我国房地产市场中较为主要的房价涨幅过快、房价过高的问题,同时可以让那些囤积了大量土地的房地产开发商吐出土地,防止土地的浪费,增强政府调控土地市场的能力,还避免了为图一时政绩大卖土地的情况,在很大程度上抑制炒房。

  五、小结

  目前我国所实行的城市土地供应机制对我国的土地市场乃至整个房地产市场起到了极大的推动作用,但同时也存在着阶段性的问题。本文分析了城市土地供应机制存在的缺陷,并探讨了完善城市土地供应机制的相关对策。研究认为,我国目前的城市土地供应机制还不成熟和完善,仍存在着诸多问题和缺陷,存在的问题主要是土地供应总量失控、土地市场存量土地较多、土地供应过程操作不透明、城市土地的市场化不完全和刺激房地产过热等,提出的对策包括严格控制增量用地、建立城市土地收购储备制度、建立土地供应信息发布制度、建立健全土地供应市场和开征财产税等旨在优化土地供应机制,对政府调控土地市场起到一定的借鉴作用,促进我国的土地供应走上健康和谐之路。

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