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攀登新的高度——我国土地有偿使用制度改革30年历程

2009-03-16      来源:中国国土资源报     
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30年前,百废待兴的中国选择了改革开放,选择了社会主义市场经济。土地作为不可或缺的生产要素,焕发出前所未有的活力。地财涌动,我国经济社会全面协调可持续发展由此打下坚实的基础。

我国土地有偿使用制度改革30年历程,是一部成功启用经济杠杆的历史,是一部成功引入竞争机制的历史,并正在继续谱写向纵深推进、切实发挥市场机制在土地资源配置中基础性作用的历史。

回顾过去,可以更好地展望未来。

启用经济杠杆,土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变

30年前,刚刚从10年“文革”中走出来的中国,经济濒临崩溃,高度集中的计划经济体制,严重束缚着生产力的发展,也束缚着土地资源的合理配置和利用。农村土地由集体统一经营,国有土地按计划配置,实行行政划拨,土地资源处于一种无偿、无期限、无流动使用的状态。

旧的体制,带来土地资源的极大浪费。1985年以前,我国耕地每年净减少最高达1500多万亩。国家从土地上得不到收益,城市建设只得再从别的地方筹集资金,缺乏稳定的资金来源,导致经济发展越快,城市建设欠账越多,财政越困难。房地产成了国家只有投入而无产出的包袱,宽地窄用、好地劣用等现象十分突出。

改革开放首先冲破的是土地无偿、无期限、无流动的禁区。1979年7月五届全国人大二次会议审议通过和颁布施行的《中外合资经营企业法》规定,可以出租批租土地给外商使用。

同年12月31日,成立不久的广东省深圳市,签订了第一个吸引外资开发经营房地产项目合同,由深方提供土地,香港妙丽集团投入资金,合作兴建和经营住宅楼,规定税后纯利深方、港方按85∶15分成。由于合作经营很成功,妙丽集团进而申请独资开发经营。1981年2月,双方签订合同,深圳市提供6000平方米“地皮使用权”,由妙丽集团“独资兴建和经营商住大厦”,土地使用年期30年,使用费每平方米5000港元。至1981年12月的两年间,深圳房地产公司单在罗湖小区就“引进外商独资经营房地产项目10个,订租(出租)土地4.54万平方米,土地使用费21360万港元;另有8.1万平方米土地作为4亿多港元的物化资本,在10个项目中与外商6亿多港元的投资合作建造商品楼宇”,“使昔日杂草丛生的罗湖小区,很快变成了高楼林立的商业、金融中心”。

《深圳经济特区土地管理暂行规定》自1982年1月1日起施行,规定了不同用途土地各自使用最长年期和不同用途不同地区每年每平方米土地使用费标准。还规定,土地使用费“可一次性付款……也可分年付款,按年息八厘加收利息。”《暂行规定》“适用于在特区兴办企业、事业的所有单位”。

辽宁省抚顺市自1984年1月起开征土地使用费,是非沿海城市中起步最早的。开征的缘起是,当时的抚顺市主管副市长刘文甲,于1983年听了中共中央党校教授易之关于社会主义社会地租仍然存在、城市土地理应有偿使用的专题讲课后,开始琢磨并组织调研,提出开征方案。后经市政府讨论通过和财政部批准,全面开征城市土地使用费。尽管当时市里还没有“三资”企业,但开征当年就收取土地使用费1300多万元,不仅使城市基础设施投资短缺的情况有所缓解,而且有的企业主动退出超占及闲置的土地。至1985年底,全市共退还土地15万平方米。

1984年初,上海市城市经济研究会成立了“上海城市土地有偿使用”课题组,对有偿用地的收费形式、方法和标准等六个方面作了专门研究,抽样调查了区位反映最敏感的1161家独立核算的商业企业(占全市商业总数的20%)的土地收益情况。经测算,并参考历史上地价水平,将市区用地按地段繁华和开发程度分成7级,郊区、县分为3级,设计了3套土地使用费方案。

广东省广州市自1984年下半年起开征经济技术开发区、新建项目、“三资”项目的土地使用费。据介绍,广州城市建设资金每年约需5亿元,但实际只有一半左右,缺口很大,征收土地使用费对缓解资金短缺起到了不小的作用。

1984年下半年,浙江省苍南县龙港镇政府顺应农民盼望进城改善居住条件和从事经济活动的愿望,有偿提供土地,成为我国第一座农民城。至1985年底,龙港镇政府收取土地使用费1000多万元。后来的12年间,龙港新城建设共投入资金12亿多元,其中90%是通过土地有偿使用筹措的。

收取城镇土地使用费,尽管标准较低,土地仍然由行政划拨,还不能名正言顺地进行市场流通,但这一创造性的实践,使原本不值钱、随意使用的土地一下子有了“身价”,为我国土地使用制度改革取得历史性突破作好了准备。

引入竞争机制,从深圳土地拍卖“第一槌”到全面推行经营性用地和工业用地招拍挂出让

竞争,是经济发展活力的源泉。有竞争,就会形成相对合理、反映市场供求关系和资源稀缺程度的价格。

1987年9月9日,深圳市政府首次以协议方式将一块5321平方米住宅用地的使用权,以106万元的价格出让给某公司,使用年限为50年。同年12月1日,深圳市首次公开拍卖土地使用权,一宗面积为8588平方米的土地被一家房地产公司以525万元的价格竞得使用权。这一改革举措面临的最大困境是“违宪”,因为《宪法》明文规定土地不能出租、转让。一槌定乾坤。次年4月,《宪法》增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条文。随后,《土地管理法》也作了相应的修改。

引入竞争机制之路并非坦途,土地拍卖槌声一度相当寥落。有的地方原来已经建立了成熟的土地拍卖制度,这时也改为协议出让。在协议出让的情况下,关系好的或者付了“寻租”成本的人,就能用很低的价格批到好地,国有土地资产大量流失。

有媒体透露,1987年至1999年,深圳市利用拍卖和招标两种方式一共卖出了80多宗地,面积基本上都在1万平方米左右。而每年协议出让面积是100多万平方米。两者相差甚远。1995年、1996年还一度终止了土地拍卖。1997年连一次招标或拍卖都没有举行。1998年深圳市土地出让金达108亿元,但这一年仅有的两次招标和两次拍卖,一共只有3.3亿元。1999年之前,深圳90%的土地实行的是非市场价格的协议出让。

协议出让意味着存在很强的人为操纵的可能性。让行政权力从富有诱惑力的利益空间中退出,发挥市场机制在土地资源配置的基础性作用,需要很大的勇气,但能带来巨额的回报。1999年,浙江开始在全省范围内实行经营性用地一律招标拍卖制度。2000年,全国土地招标拍卖收益为350亿元,而浙江一个省就达195亿元。

基层的首创精神,在2001年国务院15号文件(即《关于加强土地资产管理的通知》)和2002年国土资源部11号令(即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》)中受到了高度重视。国务院15号文件提出,从严格控制建设用地供应总量,严格实行国有土地有偿使用制度,大力推行招标拍卖,加强土地使用权转让管理,加强地价管理和规范土地审批行为。国土资源部11号令则对经营性土地协议出让“叫停”,明确四类经营性用地使用权出让必须采用招拍挂方式。这两个文件对土地市场建设的推进作用显而易见:2000年全国招标拍卖出让土地的收益为350亿元,2001年为492亿元,增长率为40%。2002年,全国国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的宗数、面积、价款分别是上年的108.55%、273.8%和197%。

一些地方为招商引资,工业用地出让中长期存在着低地价乃至“零地价”行为,严重干扰了土地市场秩序,为一些地方搞低水平重复建设和扩大固定资产投资提供了条件。其获取土地的方式必须加以改革。国务院15号文件已经提出:除按现行规定必须实行招拍挂的土地外,工业用地也要创造条件逐步实行招拍挂出让。这个规定是工业用地进入招拍挂的一个信号。

工业用地实行招拍挂出让呈不可阻挡之势。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(即国务院28号文件),有针对性地指出:“必须严禁非法压低地价招商”,同时要求要加快探索和实践,加快工业用地进入市场化配置。2006年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(即国务院31号文件),则完全把工业用地纳入了市场竞争的范围,要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让,其出让价格不得低于公布的最低价标准” 。

2006年12月27日,国土资源部发布《全国工业用地出让最低价标准》,并将从2007年1月1日起实施。此举标志着,我国工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让,其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。

工业和经营性用地招拍挂出让,由国家政策上升为国家法律。2007年3月16日颁布的《物权法》明确规定:“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”

要用地,找市场。土地进入市场的配套制度建设至关重要。随着市场机制配置土地资源的范围不断扩大,我国土地市场运行制度和组织建设取得了明显进展,市场服务体系逐步形成。一是土地公开交易、基准地价定期公布、土地市场交易信息发布和土地登记资料公开查询等制度基本建立,保障了土地市场的规范运行;二是完善土地市场组织形式,全国各地纷纷设立土地有形市场,土地使用权交易更加便利、安全、公开和公平;三是转变政府职能,减少和规范行政审批,培育和发展了土地市场中介服务组织,土地估价、咨询、交易代理、登记代理等中介服务机构独立、客观、公正执业。

竞争机制的引入,使我国土地资源市场化配置程度显著提高。2007年,我国全面推行工业用地招拍挂出让和工业用地最低价标准,全国共出让土地22.65万公顷,其中招拍挂出让土地11.53万公顷,占出让总面积的50.9%,比上年提高了20.4个百分点。2008年上半年,我国招拍挂出让土地74.2万亩,占出让总量的81.9%,同比提高45.9个百分点,其中工矿仓储用地招拍挂出让比重达74.3%,同比提高63.8个百分点。地价监测范围扩大到105个城市。

由此可见,推进土地使用制度改革,不是简单地让土地进入市场,而是一个建设、培育、规范土地市场的复杂过程。

向纵深推进,力争对国家机关办公、基础设施以及各类公共社会事业用地,一律实现有偿使用,构建城乡统一的建设用地市场

当前,我国土地有偿使用制度改革,正在继续向纵深推进,市场机制在配置土地资源中的基础性作用不断扩大和深化。但客观现实是,我国国有土地供应仍然存在“双轨制”,即政府划拨和有偿出让两种方式并存,划拨用地仍占较大比重;协议出让制度与招拍挂出让制度并行。

划拨用地占土地供应总面积的比重,1992年为97.2%,2006年仍高达21.49%。划拨用地总面积,1992年为8.07万公顷,2005年仍为6.45万公顷。用地量非常大的交通、能源、水利等基础设施,城市基础设施以及各类公共社会事业用地,仍然采取划拨方式供地。实际上,其中不少用地已难以严格界定为公益性用地。这部分土地不实行有偿使用,既不符合市场配置资源的要求,也不利于节约集约用地。因此,需要不断缩小划拨用地范围,改变建设用地划拨和协议出让比例过高的局面。协议出让与招拍挂出让并行,客观上影响了招拍挂出让制度的作用。

扩大国有土地有偿使用制度的覆盖面,势在必行。2008年1月,《国务院关于促进的通知》(即国务院3号文件),明确要求深入推进土地有偿使用制度改革,严格落实工业和经营性用地招拍挂出让制度,充分发挥市场机制在配置土地资源中的基础性作用,健全节约集约用地的长效机制。还明确提出,今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用。

在2008年7月下旬召开的全国国土资源厅局长座谈会上,国土资源部明确提出,力争用5年时间,对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类公共社会事业用地,一律实现有偿使用。

市场的统一是商品和生产要素自由流动的重要条件。在统一的大市场内,先进的技术和资本流向相对落后的地区,落后地区的劳动力、资源等要素流向发达地区,这是不断缩小地区之间发展差距的根本途径。但事实上,城乡二元经济结构下的土地使用制度,导致国有建设用地和集体建设用地,同为建设用地却不同权不同价。这种状况,使规模5倍于城镇建设用地的农村集体建设用地,难以实现节约集约利用。

各地的创新实践没有止步。2005年6月,广东省人民政府以政府令的形式颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》。这是我国第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规,在一个省的范围内形成了集体土地市场,实现了集体土地与国有土地“同地、同权、同价”。

中央文件亦提出明确要求。2006年4月,《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中提出,“农民集体建设用地使用权流转,必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。

构建城乡统一的建设用地市场呼之欲出。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出,一方面,要“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障” 。另一方面,“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、经公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益” 。

无论是扩大国有土地的市场配置力度,还是建立城乡统一的建设用地市场,都是下一步土地有偿使用制度改革的重要目标和主攻方向,都对国土资源管理工作提出了新的任务和要求。新的形势,迫切需要我们解放思想,改革创新,加快构建市场配置土地资源的新机制。

我国土地有偿使用制度改革,正在攀登新的高度,谱写新的辉煌!(本报记者  王永红)

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