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推进国土资源节约集约利用——关于国土资源节约集约模范县(市)创建活动的思考

2014-12-08      来源:部国土资源节约集约模范县市创建活动办公室     作者:林 坚
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  国土资源是经济社会发展的基础支撑,其利用状况与经济发展态势紧密相连。当前,我国经济发展进入“新常态”,发展重点有所改变,发展方式由粗放模式下的“高消耗、高投入、高污染”转向集约模式下的“高效率、低成本、可持续”。立足基层,以资源利用结构调整促进经济结构调整,以资源利用方式转变促进经济发展方式转变,是国土资源管理领域义不容辞的责任。持续推进国土资源节约集约模范县(市)创建活动,意义重大而深远。 

  一、推进国土资源节约集约利用是加快经济发展方式转变、促进社会经济可持续发展的重要途径 

  (一)加快经济发展方式转变是破解资源紧约束的必然选择 

  现阶段,我国以资源过度消耗求发展的模式显露无遗,资源消耗不断加大,而依赖投资拉动、规模扩张、资源消耗的增长方式面临越来越大的资源紧约束挑战。一方面,我国地大物博,但人均资源占有量少。据统计,全国耕地、煤、石油、铁矿石的人均占有量分别仅相当于世界平均水平的43%、67%6%50%;另一方面,石油、铁矿石、铝土矿、铜、钾盐等大宗矿产对外依存度均超过50%的警戒线,想要通过扩大进口的方法缓解资源紧约束的瓶颈,难度大且风险高。只有加快转变经济发展方式、提升经济增长质量,以尽可能少的资源消耗获得尽可能大的经济社会效益,才能实现经济发展和人口、资源、环境相协调。 

  (二)推进国土资源节约集约利用是加快经济发展方式转变的必由之路 

  目前,各地以过度消耗资源为代价的传统发展方式普遍存在,资源低效配置乃至严重浪费的情况屡见不鲜,我国国土资源节约集约利用水平仍有很大的提升空间。我国正处于深化改革开放和加快经济发展方式转变的攻坚时期,必须在发展中采取有力措施,加快提质增效升级,以资源节约集约利用倒逼经济发展方式转变,这既是我国特殊国情的根本要求,也是特定发展阶段的现实选择。 

  (三)调动全社会参与积极性是推进国土资源节约集约利用的必备环节 

  推进国土资源节约集约利用,关键在县市,重点在县市,难点也在县市。充分调动全社会特别是县市基层政府和群众节约集约利用资源的积极性,是全面落实国土资源工作新定位的必备环节。必须从县市基层和广大民众做起,推动地方政府政绩观和社会公众价值观的变革,促进新型资源观和资源管理观的树立。尤其是县市情况千差万别,只有因地制宜、主动谋划,使节约集约利用资源成为各级政府的自觉行动和社会的共识,才能真正形成节约优先、善待资源、走可持续发展之路的良好局面。 

  二、开展国土资源节约集约模范县(市)创建活动是落实节约优先战略、适应经济发展“新常态”的重大举措 

  当前我国的国土资源节约集约利用工作存在着措施相对分散、着力对象不明、系统梳理不足等问题。国土资源节约集约模范县(市)创建活动立足基层,以评促建,充分发挥指标标准体系的调控、引领和规范作用,推动了国土资源节约集约利用工作的体制机制创新,为解决以上问题提供了新路径。 

  (一)构建了提升国土资源节约集约利用水平的重要平台 

  在国家和省级层面,通过创建活动的开展,收集了基础资料、掌握了参评地区国土资源利用状况,形成了国土资源节约集约利用相关标准制定的基础。 

  在县市层面,以指标考评为手段,分省级考核和评优考核两个层次,围绕土地资源、矿产资源两大领域,从合法用地与高效用地、矿产资源节约与综合利用、体制机制建设与社会舆论监督等方面进行考评,激励引导各地凝聚起国土资源节约集约的技术力量。 

  (二)规范了推进国土资源节约集约利用工作的技术基础 

  指标标准体系是创建活动评选考核的技术基础,是资源节约集约利用核心要求的集中体现。新修订的指标标准体系总结前两届经验、改进不足,把握国家对于国土资源管理工作的新要求、新定位,顺应经济发展“新常态”。 

  土地资源指标强调发挥市场机制、盘活存量用地。本着“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的原则,明确将“土地市场基础建设状况”设为独立考核项,形成了包括土地利用效率、耕地保护效率、土地规划执行、地籍管理落实、土地市场基础建设、土地资源违法情况等6类考核项目、19项考核指标的指标标准体系。为实行最严格的节约用地制度,严控增量,盘活存量,在土地利用效率考核项目增设了“存量土地供应比率”指标。 

  矿产资源指标突出利用和管理重点,以合理约束促进节约集约利用,构建了包括矿产资源合理开发利用、规划执行、勘查开采秩序、违法情况以及矿山地质环境保护与治理恢复、矿山土地复垦等6类考核项目、17项考核指标的指标标准体系,并将“矿产资源合理开发利用”作为核心项目,提高了权重。 

  综合性指标鼓励模式创新、机制完善和舆论宣传。按照行动测评和依法行政情况分设考核项目,包括10项指标。 

  三、统筹兼顾、调控激励并重,开拓国土资源利用新局面 

  (一)统筹兼顾,构建国土资源管理新格局 

  结合我国县市土地利用差异大、国土资源节约集约利用涉及因素众多的特点,创建活动按照分区、分类、综合考评的思路进行。 

  从参与主体看,国土资源利用和管理涉及各级政府和多方利益主体。开展创建活动,需要统筹政府各部门的职责,多部门共同参与、共负职责;要统筹相关利益主体的行为,建立利益均衡机制,从“要我干”转变为“我要干”。 

  从参评对象看,我国地域辽阔,各地资源条件禀赋不一。为体现区域差异性和差别化原则,分别考虑了县级、地级市两个层级,分两个地区类型(Ⅰ类地区为包括农用地和建设用地的地区;Ⅱ类地区指区域内基本没有农用地,主要为建设用地的城区),涵盖土地、矿产和综合性考评项目,并对东、中、西部地区土地利用效率考核项目的各项指标,设置了差别化的权重。 

  从组织形式看,资源利用问题涉及面广、较为复杂,必须统筹创新探索与引导监管,既要鼓励积极有序的创新探索,也要加强系统的顶层设计和过程的监管引导。 

  (二)调控激励,创造国土资源管理新机制 

  为落实国土资源工作新定位,按照国家“严防死守耕地红线”“促进城镇化健康发展”“积极稳妥推进土地管理制度改革”等要求,设置了先决性一票否决指标,对存在“耕地保护责任不达标、征地损害群众权益、工作不到位引发群体性事件、发生重大矿山安全或环境污染事故、土地违法违规严重”等问题的县市实行一票否决,切实把好模范县市评选的入口关。对规划执行情况、违法情况等方面的指标采取逐级扣分的评分方式,对领导机制、管理机制等方面的指标采取逐级加分的评分方式,体现对不同类型资源利用和管理行为的调控导向。 

  在指标设置上,指标值的设定注重可操作性,有效激发地方政府节约集约利用资源的决心和热情,形成推进资源节约集约利用工作的内生动力。在考核方式上,省级考评采取立标杆、树榜样的方式,国家评优采用比较差距、优中选优的方式,激励全国县市积极参与到创建活动中来。 

  正是以指标标准体系建设为切入点,创建活动推动了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理新格局的构建,广泛动员了各方力量,汇聚了节约集约利用资源的正能量、新能量,不断开拓国土资源利用管理的新局面,推进县市经济社会可持续发展。 

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