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我国预防腐败理论的形成和发展

2012-07-24      来源:《上海党史与党建》     作者:吕薇洲
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  预防腐败思想贯穿于我们党的自身建设和我国反腐倡廉建设的整个历史进程之中。建党近90年尤其是建国60多年来,我们党对如何预防腐败进行了不懈探索并积累了许多宝贵思想,为有效预防腐败提出了一系列重大战略决策。 大体而言,预防腐败理论在我国经历了三大阶段的发展。

  一、改革开放前的预防腐败理论  

  

  改革开放前, 我国的反腐败斗争虽然没有出现“预防”一词,但许多思想观点和政策主张都是从预防着眼的,主要依靠过硬的思想、严明的纪律、广泛的民主、勤俭的作风来防止腐化堕落的产生。

  1.过硬的思想是有效预防腐败的前提条件。 我们党非常注重从思想上建设党。 建党之初就明确提出“党员不但要在组织上入党,而且要在思想上入党,经常注意以无产阶级思想改造和克服各种非无产阶级思想”, 并在实践中探讨了通过加强思想教育打造过硬思想的工作方法。 建国后,我们党在思想教育过程中,一方面强调以党员干部为教育的重点对象,要求领导层注重以身作则,言传身教;另一方面强调运用包括树立先进典型进行典型教育等各种宣传教育手段,形成声势浩大的舆论优势。

  2.严明的纪律是保证党的队伍纯洁、防止党内腐败产生的基础。 我们党从成立之日起,就十分强调党的纪律。早在革命战争年代就明确提出纪律是执行路线的保证,主张“必须对党员进行有关党的纪律的教育,既使一般党员能遵守纪律,又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律”[1]。 为了维护党的队伍的纯洁,保证党的队伍的战斗力,我们党同严重违反党的纪律的腐化蜕变分子进行了坚决的斗争,开展了“洗党”、“整党”、“整军”和“整风”等运动,坚决清除革命队伍中的投机腐化分子。特别值得提出的是建国初期对张子善、刘青山等腐败分子的处理,震动了全国,教育了全党, 起到了很好的震慑和预防腐败作用, 换来了我国历史上至少20年的风清气正。

  3.广泛的民主和有效的监督是摆脱腐败、跳出“周期律”的关键。 我们党很早就认识到了民主和监督在预防腐败中的作用。 早在1927年,我们党就成立了专门的党内监督机构——中央监察委员会。 1945年,毛主席在同著名民主人士黄炎培谈论能否以及如何跳出“执政——腐败——垮台”的“周期律”时,明确指出:摆脱腐败的新路就是民主。“只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。 ”[2]建国后,为了健全党和国家的民主生活,防止出现领导机关官僚化的危险,我们党成立了纪律检查委员会,这一机构在预防党内腐败方面发挥了重要作用。另外,群众的广泛参与和监督、报纸刊物的监督以及各民主党派的监督,也在这一时期的预防腐败工作中发挥了非常重要的作用。

  4.艰苦奋斗的勤俭作风是用以预防腐败的重要方法。 早在1929年,我党就把“没有发洋财的观念”作为入党条件之一写进了《古田会议决议案》,1933年在瑞金颁发的《关于惩治贪污浪费行为》的训令规定:凡“贪污公款在500元以上者,处以死刑”,以下者,分等判刑。除追回赃款外,还要“没收其本人家产之全部或一部分”;凡“挪用公款为私人营利者以贪污论罚罪”。

  新中国成立前,党的七届二中全会发出了要警惕敌人“糖衣炮弹”袭击的号召,提出“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风,务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”。建国后,我们党反复强调要经过整风, 把我们党艰苦奋斗的传统好好发扬起来,先后发布过《关于反对贪污盗窃、投机倒把的指示》和《关于反对铺张浪费的通知》,并把“反贪污、反浪费”作为全党的一件大事,提出在全党进行一次大清理,彻底揭露一切大、中、小贪污事件。

  总的看来,改革开放前我们党就对“党的队伍因腐化而变质”的问题保持着高度警惕,并有预见性地采取了一系列强有力的防治措施。 这一时期,对于腐败现象产生的原因, 我们党更多的是从主观思想认识、从党员自身的政治思想素质方面探寻,对于防止蜕化变质的方式, 更多的是强调通过整党整风的形式、同时发动群众性的政治运动来开展。 这些思想不仅在当时特定社会历史条件下发挥过积极的作用,而且也为我们今天的预防腐败工作提供了重要的历史借鉴。

   二、改革开放到社会主义市场经济体制初步建立时期的预防腐败理论  

  

  在这一阶段,针对腐败现象在一些地方呈滋长蔓延的状况,我们党作出了“标本兼治、综合治理”、加大反腐败工作力度的战略决策,侧重遏制腐败现象滋长的势头并取得了明显成效。

  1.确立了依靠法制和制度预防腐败的思路。 改革开放后,我国更强调制度在预防腐败中的作用。 早在改革开放之初,邓小平就提出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。 ”[3]“纠正不正之风,打击犯罪活动中属于法律范围的问题,要用法制来解决。”[4]1992年南巡谈话中邓小平再次强调:“对干部和共产党员来说,廉政建设要作为大事来抓。 还是要靠法制,搞法制靠得住些。 ”[5]依据这一思想,我国在实践中逐步建立了一整套防范、 约束和惩罚腐败的机制,出台了一系列防范腐败的法令条例,使反腐倡廉工作建立在法制的基础之上。党的十四大后我们党更加注重法律制度在预防腐败中的作用,反复强调“要依靠发展民主、健全法制来预防和治理腐败现象。 这是我们的一贯要求,也是最可靠的措施。 反腐倡廉工作要逐步实现制度化、法制化”。[6]同时还提出了制度预防腐败的具体思路,明确指出“对党内已经确定的制度要严格执行,同时要根据实践的发展,不断健全各项制度,形成一套从严治党的制度机制”[7],充分发挥了制度建设在预防腐败中的保证作用。

  2.加强党风廉政教育,从思想上筑牢拒腐防变的堤防。 20世纪80年代中期邓小平多次告诫全党:“改善社会风气要从教育入手。 教育一定要联系实际。 对一部分干部和群众中流行的影响社会风气的重要思想问题,要经过充分调查研究,由适当的人进行周到细致、有充分说服力的教育。 ”[8]在改革开放和建立社会主义市场经济体制的过程中,我们党始终把加强思想政治建设作为拒腐防变的一项根本性措施,多次强调要在思想上和政治上设防,坚决抵制错误的、腐朽的东西污染我们的社会, 侵蚀我们的干部和党员队伍。江泽民指出:“加强党的思想政治教育,是从源头上预防和治理腐败现象的一项极端重要的工作,必须贯穿改革开放和现代化建设的全过程”, 并要求党员领导干部“要从思想上筑牢反腐倡廉、拒腐防变的堤防”。[9]

  3.注重权力监督在预防腐败中的重要作用。 改革开放后对于监督问题,我们党明确指出:“对于我们党来说,更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见,需要接受各个方面的批评和监督,以利于集思广益,取长补短、克服缺点,减少错误。 ”[10]并着手从制度上恢复和发展党内外监督。 在监督手段上,强调通过民主生活会和专门监督机关对党员干部实施有效监督,同时也非常重视群众监督,认为“要有群众监督制度, 让群众和党员监督干部, 特别是领导干部。 ”[11]20世纪90年代以来,我们党强调要发挥党内民主生活的防范监督功能,特别要加强主动监督,把监督的关口往前移,加强事前防范。 江泽民指出:“对领导干部一定要严格监督。现在的社会情况和人际关系比过去复杂得多, 要有效地监督领导干部确实有难度。 但越是有难度,就越要下功夫改进和加强监督工作,努力做到领导干部的权力行使到哪里,领导活动延伸到哪里,党组织的监督就实行到哪里。 对领导干部工作时间内的表现要监督,工作时间以外的活动也要注意。 ”[12]并提出对所谓的“五十九现象”加强防范。

  4.提出“预防”腐败,强调通过深化改革,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。 改革开放初期,我们党在强调运用好“教育”和“法律”两个手段的同时,特别强调要靠发展、靠改革来防治腐败。邓小平说:“开放、搞活政策延续多久, 端正党风的工作就得干多久,纠正不正之风、打击犯罪活动就得干多久,这是一项长期的工作,要贯穿在整个改革过程之中。 ”[13]在他看来,一个地方的党风廉政建设和反腐败方面出现的问题,往往同其经济发展水平相联系,同时又都与体制存在弊端有关。 因此,“把经济搞上去才是治本的途径”,“要靠深化改革解决问题。”党的十四大以后,我们党明确提出了“防范”腐败的思想,要求“特别要在执法部门和直接掌握人、财、物的岗位,建立有效防范以权谋私和行业不正之风的约束机制。 ”1993年7月召开的全国机构改革工作会议再次强调:要“从机制和管理制度上,防范和消除腐败现象的滋生”。 同年8月召开的中纪委第二次全体会议明确提出“反腐败要加强综合治理,既治标又治本”的思路,要求“必须把打击和预防结合起来”。1996年1月,中央纪委第六次全会再次指出:“坚持标本兼治、综合治理,把加强思想政治教育、查处大案要案、健全制度和严肃党纪政纪结合起来,既防范于前,又惩戒于后。”党的十五大报告进一步提出,“坚持标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键。 通过深化改革,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。

  总的看来, 在实行改革开放和建立社会主义市场经济体制的历史条件下, 我们党确立了必须依靠制度预防腐败、 把打击和预防结合起来的防治腐败新思路,并在防治腐败中突出了教育、法制和监督的作用,强调了“要通过深化改革,逐步减少和不断铲除滋生腐败的条件和土壤”的思路,提出了“加强领导干部廉洁自律、严肃查办违纪违法案件、认真纠正部门和行业不正之风”的反腐败三项工作格局,要求把防治腐败作为一个系统进行 “标本兼治、 综合治理”。 这些思想为我们今天加强反腐倡廉建设,构建惩防体系, 进一步从源头上预防和治理腐败指明了方向。

   三、新世纪完善社会主义市场经济体制阶段的预防腐败理论  

  

  在这阶段,以加入《联合国反腐败公约》、出台《建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、成立“国家预防腐败局”为标志,我国的预防腐败工作进入了一个整体推进的重要时期。

  这一时期我国反腐倡廉建设呈现出来的一个显著特点是:“在严厉惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设”,预防腐败的思想更加成熟、更加系统。

  1.确立了“预防为主”的防治腐败理念。 随着我国反腐倡廉的形势和任务的变化,党中央提出了“逐步加大治本工作力度”和“两个转向”的思想。2000年12月召开的中纪委第五次全会提出:“当前, 反腐败斗争应该逐步加大治本的工作力度, 努力从源头上预防和治理腐败现象。”并对反腐倡廉的目标和任务提出了明确要求:“反腐倡廉,既要治标,更要治本。标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键,通过深化改革,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。坚持教育、法制、监督相结合,坚持预防与惩治相结合。对绝大多数党员和干部主要立足于教育, 着眼于防范,对极少数腐败分子必须严厉惩处。 ”党的十六大以来, 胡锦涛多次阐述建立健全惩治和预防腐败体系的重要性,强调注重预防的防治腐败理念,明确指出:“坚决惩治腐败是我们党执政能力的重要体现,有效预防腐败更是我们党执政能力的重要标志。 坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防,抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。 ”这些重要思想和观点的提出, 有效地推动了反腐倡廉建设向纵深发展。同时,从源头上预防和治理腐败的各项改革和制度创新的不断推进, 为新世纪新阶段反腐倡廉建设提供坚实制度保证。

  2.提出了“建立健全惩治与预防腐败体系”的反腐战略目标。进入新世纪以来,针对“教育不扎实、制度不完善、监督不得力”造成的腐败现象滋生蔓延的状况,党的十六届三中全会第一次提出了“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的反腐目标,随后召开的中纪委第三次全会对建立健全惩治和预防腐败体系提出了总体要求和工作任务。2005年1月中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,对如何筑牢拒腐防变的思想道德防线、 如何发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用、如何确保权力正确行使等一系列问题,做了具体部署。 2008年5月中央又出台了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》,将预防腐败作为一项政治性、 政策性和专业性很强的工作稳步推进。 党的十七大进一步提出,要“以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”,并把建立健全惩治和预防腐败体系作为反腐倡廉建设的战略目标和重点写入了党章, 以党内根本大法的形式将之固定下来。 建立健全惩治和预防腐败体系要求抓住教育、制度、监督三个关键环节,注重发挥惩治和预防的整体效能,“是动员全党全社会力量, 系统治理和解决腐败问题, 实现消除腐败现象最终理想的阶段性战略目标。 ”[14]该战略目标的提出,是对我国反腐倡廉实践经验的科学总结,是对国际透明组织“国家廉政体系”理论的积极借鉴,也是新形势下反腐倡廉建设向纵深发展的必然要求, 反映出我党对反腐倡廉工作规律认识的深化, 对预防腐败工作的高度重视。

  3.制定了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐战略方针。 “标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针是适应反腐倡廉形势的发展变化,在反腐倡廉实践中逐步形成的。早在20世纪90年代我们党就强调:“惩治腐败, 要作为一个系统工程来抓,标本兼治,综合治理,持之以恒。 ”[15]进入新世纪新阶段后,我们党在坚决惩治腐败的同时,把预防腐败工作放在了更加突出的位置, 党的十六届四中全会明确提出,反腐败斗争必须“坚持标本兼治、综合治理,惩防并举、注重预防的方针,抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”[16]。 这样,我们党的反腐倡廉方针,从最初的“侧重遏制”到“标本兼治、综合治理”,再到以党的决议形式正式概括为“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”,直至党的十七大以党内根本大法的形式固定下来。 反腐倡廉“十六字”方针的提出,表明了我们党立足于从体制机制和思想意识层面上消除腐败隐患和漏洞的基本思路,是党中央在正确总结历史经验、科学判断反腐形势基础上做出的重大战略决策, 是反腐倡廉工作向纵深发展的必然要求, 是在完善社会主义市场经济体制条件下更好地防治腐败的必由之路。

  4.成立了专门的预防腐败机构。 为了对预防腐败工作进行统筹规划、综合协调、整体推进,同时也是为了更好地履行我国于2003年签署的 《联合国反腐败公约》,2007年9月13日,国家预防腐败局在我国正式挂牌成立。成立这样一个专门的预防腐败机构,是我国预防腐败工作向科学化、 专业化发展的重要标志,也是加大预防腐败工作力度的重要举措。2008年4月, 我国又建立了由国家预防腐败局与中央纪委、中央组织部、全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国家发展改革委、监察部、财政部、中国人民银行、审计署、国务院国资委、国务院法制办等13个部门和单位组成的预防腐败工作联席会议制度。各省也成立了预防腐败局,负责全省预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导等。为了积极探索有效预防腐败的方法和举措, 国家预防腐败局先后在上海、河北、四川、湖南、福建、甘肃六个省市开展了预防腐败试点工作, 取得了比较显著的成效。

  5.提出把预防腐败工作融入经济、政治、文化、社会和党的建设之中的防治腐败思路。 进入新世纪以来,中央反复强调“坚持用改革的办法解决导致腐败现象发生的深层次问题, 是有效预防腐败的根本途径”,明确提出“拓展从源头上防治腐败工作领域”的新思路, 要求预防腐败工作与中国特色社会主义事业总体布局相适应,纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中,并分别就政治领域、 经济领域、 文化领域等如何防治腐败提出了要求。 2008年1月召开的第十七届中央纪委二次会议上, 胡锦涛再次强调:“把反腐倡廉建设纳入经济社会发展和党的建设的全局之中”、“把反腐倡廉建设纳入经济社会发展总体规划、 寓于各项改革和重要政策措施之中, 同改革发展工作一起部署、 一起检查。 ”将反腐倡廉工作融入“五大建设”之中的思想,表明我们党对预防腐败工作越来越重视, 标志着我国反腐倡廉建设中预防腐败的思路更加明确, 愈益清晰。

  总体上看,进入新世纪以来,我国反腐败思路由“标本兼治、综合治理、侧重治标”转到了“惩防并举、注重预防”。 “抓紧完善惩治和预防腐败体系”,全方位、多手段从源头上预防和治理腐败,成了这一阶段反腐倡廉建设反复强调的目标和重点, 这些充分表明我们对反腐倡廉建设的认识水平达到了一个新的高度。

  参考文献:  

  

  [1]毛泽东选集:第2卷[M].北京:人民出版社,1991.528.

  [2]谭世贵.廉政学[M].北京:法律出版社,1995.

  [3][10][11]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.333.205.332.

  [4][5][8][13]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.163.379.144.327.164.

  [6]江泽民文选:第3卷[M].北京:人民出版社,2006.188.

  [7]江泽民论加强和改进执政党建设(专题摘编)[M].北京:中央文献出版社、研究出版社,2004.563.

  [9]江泽民论党的建设[M].北京:中央文献出版社,2001.479.

  [12]江泽民文选:第2卷[M].北京:人民出版社,2006.503—504.

  [14]党的十七大反腐倡廉精神学习辅导[M].北京:中国方正出版社,2007.64.

  [15]江泽民文选:第1卷[M].北京:人民出版社,2006.326.

  [16]十六大以来重要文献选编(中)[M].北京:中央文献出版社,2006.295.

  (作者系中国社会科学院马克思主义研究院研究员、博士生导师)

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