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信访与行政复议关系的再思考

2012-04-15      来源:《行政管理改革》     作者:李灵雁
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  行政复议与信访本不是一个层面的问题。行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益,依法向特定行政机关提出申请,由受理该申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的活动。行政复议具有权利救济和依法监督的功能。

  信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。信访之所以能够与行政复议相比较,是因为实践中信访制度具有权利救济和监督的功能,尤其是信访复查、复核行为,已与行政复议十分相似。

  本文尝试从信访与行政复议的制度比较着手,从功能定位的角度,合理划分行政复议范围,完善行政复议相应制度,进一步强化行政复议功能,化解社会矛盾,维护好群众合法权益,促进社会的和谐稳定。

  一、信访与行政复议制度比较

  第一,行政复议的受案范围具体明确,信访的受案范围模糊宽泛。

  国务院《信访条例》规定的信访受理范围十分广泛,包括了行政机关及其工作人员实施管理活动的各个领域和方方面面,而且包括从事公共事务管理组织和公共服务的企业、事业单位及其工作人员等。相对而言,行政复议的受理范围较窄,仅仅限于行政机关作出的具体行政行为和不履行职责的行为。二者受案范围的不同,是导致信访案件数量远远高于行政复议案件数量的重要因素之一。

  第二,行政复议的受理条件严于信访的受理条件。

  行政复议的受理条件比较严格。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》明确了行政复议范围、申请行政复议的法定期限、申请行政复议的主体资格、申请行政复议的方式、行政复议机关收到复议申请的处理期限和方式、申请材料不齐全时的补正程序和要求等内容。

  信访的受理条件相对宽松,也没有法定期限的限制。信访受理,一是看是否提出了信访请求,二是看是否属于信访事项,符合上述两个条件的信访,信访机构都应当受理。

  国务院《信访条例》还对不受理信访请求的情形作了规定,一是对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,不予受理,但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。二是信访请求正在审查期间、信访事项已经受理或者正在办理、信访事项的办理、复查意见作出后,信访人无正当理由未在规定期限内提出复查、复核申请的,信访人向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访请求的,该上级机关不予受理。

  第三,在程序上,行政复议更加程式化。

  行政复议法及其实施条例规定了相对严格的受理和审理程序,行政复议具有准司法化的特征。

  除特殊规定外,行政复议案件一般不得转送。除不符合受理条件的案件外,行政复议案件均由行政复议机关自行办理并依法作出复议决定,处理结果也已经类型化。按照国务院《信访条例》的规定,依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项,应当转送有权处理的行政机关,涉及下级行政机关或者其工作人员的信访事项,按照“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则,直接转送有权处理的行政机关,并抄送下一级人民政府信访工作机构。办理信访事项的行政机关按照行政行为的一般程序办理。政府信访机构本身不具备实体上的处理权限,必须由具有行政管理职责的机关进行处理。

  第四,信访解决问题的资源和能力优于行政复议。

  信访解决问题的资源十分丰富。信访是党和政府密切联系群众的重要渠道,是反映社情民意的窗口,信访工作关乎社会的稳定,各级党委、政府领导都高度重视信访工作。特别对于重大、疑难、复杂的信访案件,党委政府的领导都会全力协调党政相关部门、工会、共青团、妇联组织以及有关企事业单位等协同化解,并在人力、物力、财力方面给予大力支持,从而使信访工作反映出的问题得以较快解决。

  对于行政复议工作,各级领导也都比较重视。但就解决矛盾纠纷依靠的资源而言,行政复议不及信访。各级行政机关办理行政复议案件,化解矛盾纠纷,主要是依靠行政机关自身资源。另外也探索与律师事务所、行业协会以及人民调解组织合作,化解矛盾纠纷。

  行政复议工作是行政机关的自我纠错机制,具有便捷、高效、经济、专业性强等优点。但从当前各级政府开展信访工作和行政复议工作的情况看,信访案件数量逐年快速增长,信访工作的任务日益繁重。行政复议案件数量近年来虽有所增长,但远远落后于信访案件增长数量,行政复议的功能并没有充分发挥好。

  造成上述现象的原因主要是法治权威在人们的头脑中还没有真正确立,“人治”思想仍然比较严重。党的十五大提出了依法治国理念的方略至今也不过十几年时间,依法治国施行时间较短,人们关于法治的认识还不全面、不深刻,甚至存在误区。而人治思想源远流长,“清官意识”在群众中较为盛行,普遍存在着将事情向最高层反映、将问题的解决寄希望于高层级领导的心理①。其次,虽然我国社会主义法律体系已经初步建立,但是在制度设计的精细化、完备程度、可操作性以及与社会实际的适应性等方面仍有欠缺。其三,各种监管机制和法律执行保障机制尚未完全建立和有效运行,有法不依、执法不严的现象仍然比较严重。由于上述原因,人民群众通过信访反映诉求,解决问题的愿望强烈,从而造成了近年来各级政府信访数量居高不下。其中不排除一些人通过信访得以解决问题和获得各种合法与不正当利益。因此,只有坚持贯彻科学发展观,坚持贯彻依法治国的方略,坚持宣传社会主义法治理念,树立法治权威,不断推进法治政府建设,目前的信访困局才可能从根本上消除。

  二、信访处理行为纳入行政复议范围应当考虑的问题

  第一,要对信访和行政复议有科学合理的定位。

  信访工作的功能可以概括为,信访工作是党和政府联系群众的重要方式和了解社情民意的窗口,是为群众排忧解难、维护群众合法权益的重要工作,是化解矛盾纠纷,维护社会和谐的基础性工作。

  行政复议作为化解行政争议的主渠道,其功能应当定位于三个方面,一是公民、法人或者其他组织不服具体行政行为时的权利救济渠道,二是保障和监督行政机关依法行使职权的重要方式,三是专业的行政纠纷解决机制。

  第二,要考虑信访请求的不同类型。

  根据信访请求的类型,可以将信访行为分为四类,即求决类、申诉类、投诉举报类、咨询建议类。

  1.求决类

  是指群众的信访请求主要是申请对工作、生产、生活中遇到的困难和问题提供帮助,要求予以解决。其中比较常见的是劳动保障问题,交通事故、刑事案件被害人得不到赔偿问题和生活困难要求政府、社会救济问题。

  2.申诉类

  是指群众对行政处罚、行政执行、行政仲裁、行政复议等行政行为提出的信访事项,尤指行政执法过程中发生的和经过行政复议、行政仲裁程序处理的三种。这种类型的信访事项中,已纳入行政复议、行政诉讼等救济渠道的案件较多,有些行政复议、行政诉讼已经审理终结,群众不服,继续上访;有的尚在行政复议、行政诉讼过程中,群众为了取得有利于自己的结果,向行政机关提起信访事项;也有的群众错过行政复议、行政诉讼的救济渠道,或者因不信任行政复议、行政诉讼渠道,在法定期限内未提起行政复议、行政诉讼,直接提起信访事项。

  3.投诉举报类

  从总体上看,群众投诉举报的对象十分广泛,可以对各级党委、人大、政府、政协、司法、军队机关,具有管理公共事务职能的组织,提供公共服务的企事业单位,社会团体,村委会等组织及其工作人员的违法违纪行为提出举报、控告、揭发、投诉。投诉举报既涉及人,也可能涉及具体事。涉及信访与行政复议衔接的方面,主要指群众对行政机关及法律法规授权管理公共事务组织的行为提出的举报、控告、揭发、投诉。人大、法院、检察院的信访处理行为不属于本文讨论范围。

  4.咨询建议类

  是指对党和国家的方针政策、经济社会发展、公共管理等,请求解释说明,或者提出自己的主张和意见,表达自己的态度和看法。这是人民参政议政的一种重要形式,也是各级国家机关联系群众的重要渠道。

  总体而言,求决类的信访处理行为,可以纳入行政复议受案范围;申诉类的信访处理行为,尤其是经过行政复议、行政诉讼处理的,不再纳入行政复议受案范围;投诉举报类的信访处理行为,应当区分对人和对事两类,对人的,不纳入行政复议受案范围,对事的,如果符合具体行政行为的特征,可以纳入行政复议受案范围,否则不能纳入行政复议受案范围;咨询建议类的信访处理行为,均不能纳入行政复议受案范围。

  第三,要针对信访机关履行职责的具体情况。

  “信访处理行为”是指行政机关接到信访人提出的信访请求后,根据《信访条例》规定的职责和程序,转送有权处理的行政机关办理的行为,或者经调查核实,依照有关法律、法规、规章及其他相关规定,作出支持、不予支持等处理结果并答复信访人的行为。“信访处理行为”与“对举报投诉的答复”之间是包含与被包含的关系。信访事项包括举报、投诉事项,信访处理行为包括对举报投诉的答复。

  1.信访机关未履行信访答复职责的,应当属于行政复议受案范围

  实践中,有些信访机关不作出信访答复或者不在《信访条例》规定的期限内作出答复,这属于信访机关未履行信访答复职责的行为。行政机关没有履行信访职责的,属于没有履行法定职责,行政复议机关予以受理,符合行政复议法的功能定位和立法精神。

  2.信访机关违反法定程序作出的信访处理行为,可以纳入行政复议受案范围

  国务院《信访条例》和《北京市信访条例》均对信访工作规定了较为严格的程序,如有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人,信访事项应当自受理之日起60日内办结;情况复杂的,经本行政机关负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知信访人延期理由,行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的,应当回避等。信访机关不遵守这些程序性规范作出的信访处理行为,就减损了条例赋予该程序的价值,损害了当事人的程序权益,应当纳入行政复议受案范围。

  3.信访处理过程中发生的部分事实行为,可以纳入行政复议受案范围

  信访处理过程中发生的事实行为主要包括类似于行政强制措施的行为,如限制人身自由、强制精神治疗,也包括殴打等行为。行政机关作出的这些行为未经法定程序,无法定权限,更不属于法律法规授权的范围。作出这些行为的行政机关可能是信访机关,也可能是被信访投诉的行政机关。对于类似于行政强制措施的事实行为,应当根据《行政强制法》的规定,纳入行政复议受案范围;对于殴打等事实行为,应当纳入纪检监察等渠道解决;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  4.信访机关对信访请求的复函内容,不能纳入行政复议受案范围

  信访处理行为中的复函行为指信访机关收到信访人的信访请求后,根据“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则,转送有权处理的行政机关处理的行为。信访处理中的复函行为主要是转送行为,属于程序性事项,没有对信访人的信访请求作出实体处理,也没有对信访人的权利义务产生新的实际影响,因此不应当属于行政复议受案范围。

  三、完善制度建设,促进行政复议与信访工作的协调发展

  界定行政复议范围,将部分信访事项纳入行政复议范围,需要有相应的制度保障。我们认为,应当重视以下几方面制度建设:

  第一,正确定位信访、行政复议、行政诉讼的功能,做好衔接和协调。

  从信访、行政复议、行政诉讼的分工看,可以考虑信访专司群众提出意见、建议以及投诉、举报、咨询等工作,行政复议重点受理、解决公民与行政机关之间的矛盾纠纷;而诉讼要从司法最终处理和最高权威的角度,建立纠纷强制终结制度,从最后一道关口和最终处理渠道化解、终结行政争议。

  在行政复议与信访工作的关系上,建立行政复议与信访工作的协调机制,确立法定处理途径优先原则。

  在行政复议与行政诉讼的关系上,为提高纠纷解决的效果,可以规定行政行为的复议前置程序。申请人提起行政诉讼之前,需要穷尽所有行政救济程序。

  第二,针对纳入行政复议范围的信访事项,完善相应的行政复议案件处理程序。

  信访处理行为纳入行政复议受案范围后,行政复议审理工作将面临相当数量的新类型行政复议案件。这些案件数量庞大,问题相对简单,事实较为清楚。为快速、高效地处理信访类行政复议案件,需要完善行政复议正式审理程序和非正式审理程序,提高非正式审理程序处理复议案件的效率。

  第三,强化资源整合,建立大复议格局,增强行政复议解决实际问题的能力。

  鉴于目前行政复议纠纷解决资源缺乏,纠纷解决力度不大,社会公信力不高的现状,根据中国国情,可以将行政复议工作纳入目前已经形成的党和政府主导的维护群众权益的社会管理机制,借助党委政府掌握的资源,扩大行政复议解决实际问题的能力,建立大复议格局,发挥行政复议在解决行政纠纷方面的中流砥柱作用。

  第四,合理设置行政复议机构,增强行政复议机构独立性,提高案件审理的公信力。

  行政复议的准司法特性要求行政复议机构具有相对独立的地位,可以考虑突出行政复议机构的专门性、超脱性、专业性。所谓专门性,要突出行政复议机构的法定性,避免行政复议机关是否设置行政复议机构的随意性;所谓超脱性,就是赋予行政复议机构在处理行政纠纷时的中立地位,使其只对法律和事实负责,不受有违案件审理公正性要求的不当干预;所谓专业性,就是使行政复议组织具备解决行政专业性问题的能力和知识。具备相当独立性的复议机构或者复议委员会审理复议案件,可以明显提高行政复议工作的公信力。

  (作者系北京市人民政府法制办公室副主任)

  

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