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德国利用可再生能源的措施与启示

2012-06-06      来源:《行政管理改革》2011年第4期     作者:郑 慧
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  石油、煤炭等目前大量使用的传统能源逐渐枯竭,根据经济学家和科学家的普遍估计,到2050年左右,石油资源将会开采殆尽,能源危机将席卷全球。极大依赖于传统能源的发达国家受害将非常严重,可能导致工业大幅度萎缩,或甚至因为抢占石油资源而引发战争。为了避免这些窘境,目前德国、美国、加拿大等国都在积极开发如太阳能、风能、海洋能等可再生新能源。这也是我国必须解决的难题。

  随着世界经济发展步入新阶段,促进社会可持续发展成为共识。为此,各国纷纷推出促进可再生能源发展的战略规划。理论上讲,太阳、风这些自然资源看似用之不尽,但是,高效利用可再生能源面临诸多挑战。在可再生能源所占能源消费比重逐步提高的情况下,需要及早研究如何高效利用这些能源。德国的一些做法值得借鉴。

  德国促进可再生能源利用的做法

  (一)不断完善法律法规体系,明确可再生能源利用目标

  德国可再生能源利用法律法规涵盖了供电、采暖、交通、建筑等各个领域,并在法律法规中明确可再生能源利用的目标和任务。如供电领域的《可再生能源法》明确了可再生能源发展目标,即到2020年利用可再生能源发电比例至少达到35%,2050年达到80%。同期可再生能源占最终能源消费从18%提高到60%。《可再生能源发电并网法》规定电网运营商必须以法律规定的固定费率收购可再生能源供应商的电力。采暖方面的《可再生能源热能法案》,规定了利用可再生能源供热在各个阶段应达到的目标,如到2020年可再生能源供热占全部供暖的14%(2009年为8.8%)。《生物燃料配额法》规定为实现交通领域的减排目标,必须利用生物燃料达到一定比例。

  根据新情况和新变化及时调整法律法规。在近年的立法或修订中,所有和能源相关的法律法规都设立了促进可再生能源使用的条款。比如,德国近年修订和推出《建筑节能法》,规定新建筑不再使用煤炭、石油、天然气,强制使用可再生能源(生物质、太阳能、地热),政府每年拿出5亿欧元支持存量建筑物节能改造。

  (二)制定详实的工作计划,保证法律法规落实到位

  法律法规的具体落实在各个联邦州,为此,各州制定了具体工作计划。德国的“百万太阳能屋顶计划”从1999年1月起实施,政府提供总计约5.1亿欧元的财政预算。以柏林为例,市政府与柏林伙伴公司合作,为50万座大楼的屋顶是否适合利用太阳能做出测算和分析。经过十几年的努力,目前,通过相关网站的三维地图,用不同颜色标识,可清晰显示每个建筑屋顶是否适合建造太阳能,该楼的最大太阳能装置面积以及需要多少投资等详细信息。

  巴登符腾堡州“环境保护和节能促进计划”大力促进了该州可再生能源的利用。比如,建房者除必须遵守国家规定的节能建筑标准外,还要出具一份能源利用方案,该方案主要包括三部分内容:排放、空气有害物质以及费用。政府审批部门在审批时,要同时衡量这三项指标,选择一种高效的能源利用模式。

  (三)运用各种经济手段和激励政策,提高可再生能源利用率

  针对重要的法律法规,德国政府制定了完善的配套措施。一是新设备投资补偿。可再生能源发电新设备可获得政府的投资补偿,补偿幅度以设备投产的年度确定,期限为20年。为使企业不断创新,提高设备利用率,降低成本,补偿幅度每年降低1.5%。二是可再生能源利用补贴。政府对以各种方式利用可再生能源给与补贴。如对使用生物原料和发电--供热联合设备给予补贴,对采用可再生能源取暖给予补贴等。为提高可再生能源利用率,不同类型的补贴还可以累加。三是税收优惠政策。如对矿物能源、天然气等征收生态税,对使用风能、太阳能、地热、水力、垃圾、生物能源等可再生能源发电则免征生态税。四是融资政策支持。对可再生能源利用效果好的企业,政府给予国家担保贷款或低息优惠。德国复兴银行对于开发利用可再生能源的企业可以100%提供贷款。

  (四)重视技术研发和创新,降低可再生能源利用成本

  德国政府认为,可再生能源是否能高效运用,关键在于技术上的突破。在德国,不仅企业可以从事可再生能源发电,每个大楼的每个家庭都有并网的地下电缆。凡是家庭利用可再生能源发电没有用完的,可以输入电网,并获得收入。目前,德国已着手研究进一步升级智能电网,以平衡风能和太阳能的产量波动,有效利用分布于德国的几十万台家庭太阳能发电机和小型燃气发电机。政府计划在2011年设计出目标电网2050,并开始建设南北输电线,用于将北部的风电运往西部和南部城市。

  可再生能源大幅推广应用的重要途径是减低成本,缩小其发电与普通电价的差距。为此,政府鼓励企业技术创新。德国政府实施“高科技战略”规划,投入40亿欧元用于支持和奖励企业可再生能源创新。德国可再生能源发展报告显示,其在能源利用技术研发经费投入实现了高速的持续增长。

  (五)扩大社会参与,充分发挥民众和社会组织的作用

  德国民众有较高的环保意识和利用可再生能源的积极性。德国政府组建了400 多家专门的能源能效信息咨询服务机构,确保社会参与的制度化。政府研究机构对民众的可再生能源消费行为进行调查,认真分析,并强调从战略高度总结哪些是可再生能源利用的关键领域。联邦能源署还在其主页上提供了二氧化碳计算器,人们可以计算其CO2排放量。政府通过各种宣传媒体告知民众,在供暖、供电、行走、食物等方面如何提高可再生能源的利用率。此外,德国政府还把公众利益落到实处。家庭、农场如果采购相关设备利用太阳能,可得到政府的奖励。

  许多协会和公益组织通过媒体宣传、评奖活动、巡回展出等多种形式,向公众传达如何利用可再生能源的详细信息,提供行动建议,发动全社会参与到利用可再生能源的行动中。许多民众积极参加绿色和平组织,如德国自然环境与保护联盟协会,其80%以上为个人会员,他们经常义务为利用可再生能源宣传。

  借鉴和启示

  (一)加强可再生能源利用总体规划,引导和规范产业发展

  我国政府已经承诺,到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。要达成这一目标,必须大幅提高可再生能源利用率。建议五年经济社会发展规划中明确可再生能源利用率比例、可再生能源在能源消费中的比例等,并与节能减排目标、特别是单位GDP二氧化碳排放下降的目标结合起来。计入地方政府考核目标,并列入政府预算。

  目前,我国三分之一的风电装机容量没有并网发电,每年超过千万千瓦的新增风电装机需要输电规划。风电设备、多晶硅等产业也出现了重复建设倾向,表明可再生能源产业链发展并不健康。建议有关部门做好可再生能源产业产能布局和产业链的规划工作,重点放在高精尖技术的突破上。避免可再生能源产业链盲目集中于技术含量不高的环节,造成局部产能过剩、全行业整体竞争力不强。同时,加强电源规划和电网规划的协调力度。国家能源主管部门作为可再生能源发展规划的主体,协调地方政府和电网企业的相关规划,使之与国家的总体规划保持一致。避免地方政府在可再生能源对GDP的拉动下盲目上项目,引导产业有序健康发展,避免一哄而上、过度投资。

  (二)理顺体制机制,建立良好的制度环境

  可再生能源产业发展涉及多个部门。为加强部门协调,避免多头管理,应加强政府各部门的组织协调,明确各部门的任务和权责。管理方式上,要政府引导和市场推动相结合,形成有利于行业可持续发展的制度环境。如进一步完善可再生能源利用的市场机制,提供充分公开的市场供需信息,使企业正确决策其市场进入或退出、产能增加或减少。

  进一步强调厂网分开,为可再生能源并网创造条件。加快电网的输配电分开,实行调度交易机构独立,为电网吸纳可再生能源提供体制保障。完善电价形成机制,使之市场化、透明化。对可再生能源发电,要根据不同的可再生能源发电的社会平均成本,分类制定招标电价,并向社会公开。

  (三)强制和激励手段并用,形成稳定的支持政策

  中央和各级地方财政应根据《可再生能源法》的要求,建立可再生能源专项资金,支持可再生能源发展和利用。通过补贴降低前期资金成本,通过投资退税或生产减税降低资金和运营成本。通过碳信用改善收益流。这些补贴或优惠要达到的效果是,可再生能源超过化石燃料的任何成本最终都会得到合理分摊,或者到用户身上,或者通过化石燃料碳税、政府预算或捐赠的专项基金来充抵。从可再生能源产业的可持续发展考虑,这些支持措施既要适度又要适时,促使可再生能源产业从依靠政策扶持,发展到 具有自身竞争机制的成熟产业。所以要根据产业发展周期采取不同的优惠措施。如在行业幼稚期和成长期给予较大的优惠和补贴,进入成熟期可逐步减少优惠。

  吸引民间资本、社会资本和国际资本,参与可再生能源利用的投入和市场竞争。直接融资上,2010年已有多家风电企业通过首次公开发行融资。政府应鼓励可再生能源企业在境内外上市,企业也要善于利用资本市场实现产业升级和技术改造。间接融资上,既可以争取国际组织,如全球气候合作基金的支持,也可以争取国内金融机构的支持。国家应鼓励银行等金融机构支持可再生能源的利用开发项目。亦可以设立可再生能源发展产业基金,用于支持投资额较大的项目。引导金融机构进行制度创新以适应新的发展需求。除开辟可再生能源的委托贷款、担保等业务之外,可研究可再生能源期货、可再生能源碳指标交易,特别是碳信用制度的创新,为碳金融市场的发展创造条件。

  (四)加大研究开发和科技创新,完善技术支撑体系

  我国可再生能源利用的研究开发费用占GDP的比例只有发达国家的几十分之一。由于投入太少,导致产业化、商业化程度低,利用效率不高。要将可再生能源的有效利用列入各级政府的产业发展和科研攻关计划,增加投入,纳入预算。政府要对关键部件的国产化和先进技术的自主创新研发提供资金和政策支持,也要鼓励可再生能源企业并购国外研发机构、或入股拥有先进技术的国外企业,尽快掌握核心技术。

  建议企业和科研单位结成战略伙伴关系、建立创新联盟,使创新覆盖整个产业链的所有重要环节。政府通过财政资金资助创新联盟的研发工作,动员和带动企业和社会资金投入。创新联盟的设立可确保科研成果的应用前景和资金投入,将大大提高企业的投资安全感,保护其研发投入积极性。同时,建议政府资助,联合企业和可再生能源协会在全国建立几个大型的、有影响力的产学研基地。根据基地研究成果,每年发布可再生能源发展和利用报告,对比国际和国内情况提出对策建议。追踪前沿的可再生能源利用技术,开展创新和高端研究。如可再生能源发电与现有电网系统的整合、储能和电网容量的扩建等。

  (五)引导民众和社区组织参与,营造良好的社会氛围

  要有效利用可再生能源,必须是国家责任和全社会支持相结合。采取多渠道、灵活的方式调动社会公众参与,鼓励民间组织和社会团体组织宣传和培训工作。加强全社会的科普教育,提高广大公众利用可再生能源的积极性。通过媒体宣传,如广而告之,告知公民如何在日常生活中有效利用可再生能源。通过实验社区的活动,让大家体验利用可再生能源带来的环境变化。通过读书活动,用动漫方式做示范,让小公民培养从我做起的自觉意识。强化民众自觉运用可再生能源的消费观念。尤其是农村地区,要进一步加强可再生能源服务体系建设。基层组织做好宣传和指导工作,努力提高农民利用可再生能源的自觉性,改变农民传统生活能源消费模式,鼓励使用沼气、生物质能源。

  (作者系国家行政学院决策咨询部助理研究员)

  

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